治理——讀菲利浦·莫羅·德法爾日著作的筆記
 
 
托馬·穆里埃斯 著;陳力川 譯 世紀中國2006-6-15
 
 
概要:

   治理是富足、網絡和流通時代的一種組織、發展和連接社會結構(國家,企業,各種組織)的系統。它要求某種“曆史的終結”,即被稱為普世的西方價值勝利的時代,既沒有戰爭,也沒有貧困。權力發生了變化:它不再是強制性的,也不再使用暴力,而是善於鼓勵和說服。那些嚴厲的、僵化的規定融化在溫和的調控之中,其規則對不同的參與者來說已成為不言而喻的東西。政府執政不再獨斷專行,而是創造談判的空間,並保證其正常運轉。於是,治理的空間成為一個廣闊的活動場所。然而治理也有某種烏托邦的東西:它的世界要求所有人的行動都處在多元文化和透明之中。

   一、治理的系譜

   西方的勝利首先意味著西方民主的傳播,它以保障和平和引進治理的主要成分— 可預見性 — 為目的。此外,治理可以產生整合力量,以便使所有人都成為游戲的參與者。后者帶有現代化推動的新型人的形象:“有創造才能,機動靈活”。

   “治理作為一個以創造力的均衡發展為目的的靈活的社會管理體系,要求一個和平和文明的世界。所有文明都有比簡單滿足基本需要更高的目標,由於社會規範在個人和集體的心理中根深蒂固,以至於人們覺得它們自然而然。但是所有的文明都是不穩定的。當一切緊迫的需要(飢餓,寒冷,不安全)重新成為當務之急,任何治理都會被更粗暴的機制一掃而光:定量配給,武力炫耀……”

   治理可以被“作為一個民主的管理體系”來加以分析 :就像民主一樣,它首先“建立在一個規範化的空間之上,每個人都可以而且應該參與其中”。其次,它要求參與者之間的平等原則,這是一個必要的幻覺,它使每個人“都參與到一個共同的計划之中”。在這里,電子電腦作為“治理工具”的作用顯示出來:它使參與的流動性和連續性成為可能。

   流動性是治理的一個要素,實際上,治理可以定義為一種管理富裕的方法。然而,沒有流動性,富裕會造成資訊和資源的阻塞、混亂和浪費。資源被重新定義:它指的“與其說是人們已有的東西,不如說是人們創造的東西”,與其說是人們擁有的東西,不如說是人們占有的東西,與其說是財產清單,不如說是創新能力。

   治理也關係到“豐富的稀有物:空氣,水,空間”。它促使某些以往過剩的財富商品化,商品減少包含成本,物以稀為貴。因此,治理與可持續發展相聯系 :誰造成損害誰負責任(用經濟學的術語講,就是將外部問題內部化)。

   這又涉及到游戲:仲裁和調控比禁止更受歡迎。於是產生了一個問題:在一個爾虞我詐、討價還價和競爭的世界,調控來自什麼地方?理想的是來自競爭,一個盡可能流通的市場。

   “於是,治理被定義為一個組織和保護競爭的體系。統治不再是確立和實現某些目標,而是開辟和看守一個游戲場所。”

   但是現實世界既不能保證參與者的平等,也不能保證完美的競爭所要求的絕對透明。

   但是無論如何,治理所推行的調控方式使政府的地位和傳統角色發生了根本的變革:政府成為一個整體的組成部分,一個體系的構成要素,其決策權的行使以便利和觀察社會活動為依歸。

   此外,嚴格區分作為一個實體的政府和代表一個體系的治理也是非常重要的。政府控制稀有物,而且常以戰爭作為遠景(霍布斯範例);治理管理富足,並在和平的環境中演變(康德範例)。政府維持等級關係,重視統一性和凝聚力,其決策是毫不含糊的,而治理鼓勵民主精神和平面關係,促進協商,重視多元性和創造性。最后,國家在政府的邏輯里是獨一無二的、強有力的警察;治理具有獨立的權威,國家只不過是不得已的辦法。

   二、治理的結晶

   至少有兩個變化來源於治理:“國營和私營部門互相滲透”(例如,公共事業尋求私人贊助,私營領域出現的“公民企業”潮),以及公益的重新定義趨向民主化,何為公益需經有關方面共同協商。這些變化被視為治理的不同結晶。

   企業治理

   企業治理源自針對企業領導的雇員股東制的確立,企業領導須對股東負責(accountability)。圍繞透明、接受獨立權威部門的監督、直接責任者要接受制裁和處分等約束,企業治理力求在企業領導、雇傭勞動者、股東、公共權力部門之間取得平衡。它處於力量對比的關係之中,提出重新定義政治的普遍性問題。

   善治

   這首先是國際資本集團(國際貨幣基金,世界銀行等)對申請國提出的要求:

   “所有向往繁榮的國家都應該向觀光客、投資者、金融機構、國際組織、評比機構推銷自己。這個國家應提供善治的保證:尊重私有財產,程序透明,對本國人和外國人一視同仁,資本自由流通。”

   善治表現為國家向企業看齊,公共權力的合法性不再是確定無疑的了。國家對國民和國際社會負有不可推卸的責任。這一責任化的過程還表現為“法律影響力的擴大”,法律已不再是國家的專利。最后,公益也不再只屬於國家的管轄範疇:從今以后,公益“應當圍繞合理的、發展的聯合體而得到落實”,以便涵蓋民眾觀點的多元性和身份的復雜性。

   全球治理

   全球治理在和平的環境中登場。它的目標——全球協調發展——有賴於一個圍繞共同利益的合作體系,如和平,人權,環保,交流等等。

   政治被重新塑造

   •不僅政治的地理範疇擴展到全球,政治的使命是保護人種的生存和人類的發展,而且“從環境到健康,從維持秩序到團結互助,一切都成為政治,當代人拒絕命中注定的事情(衰老,死亡 ……),並認為一切都應該而且可以得到管理”;

   •參與者被負於責任,國家成為眾多參與者之一;

   •程序具有關鍵作用,工作的動力比追求的目標更重要。可以通過三個概念來理解其重要性:團隊,俱樂部,合作關係。首先,團隊保證個人對集體的服從,使共同工作成為可能,而且以有規則的競爭為前景。其次,俱樂部回應了一種邊界理論:從外部進入內部意味著規章制度和自律的內在化;再者,其成員在滿足個人願望的同時,也追求俱樂部的目標。加入的條件越嚴格越能驗證這個為所有社會空間所共有的邏輯。最后,合作關係要求合作伙伴之間的平等原則,這一原則的維持需要一個規則框架和產生共同工作動力的相互依存關係。這涉及到調和統一性和多元性的問題;

   •人們終於從不可克服的對立沖突過渡到呼吁談判解決的分歧。

   三、治理的世界

   治理不是一個協調一致的空間,而是“一個不同機制混合而成的整體”。每個機制都鋪開它自己的治理空間。這些不同機制的連接構成所謂治理的整體。人們可以從中提煉出至少“四個要素:作為財富、權力來源和條件的流通及網絡;透過多種形式和經常性的討價還價而介入的眾多參與者;不同的法規和游戲規則不斷地取長補短;最后是守衛者和仲裁人負責保證程序的合法性”。

   首先,流通和網絡重新定義行使權力的政治。權力不再是單一的、垂直的,它被確定為控制流通,建立和動員網絡的能力。權力變得溫和(soft power),並且不那麼顯眼,“它通過鼓勵和說服發生作用”,“把自己融進多種形式和持續不斷的談判當中”。此外,安全普遍化,特別是在各種流動的交叉點和接触面,網絡敏感的交接處(機場,邊界,交易處,聚會的地方等等)。

   治理的參與者以言論民主化為名義而增多。關於各種題目的各類對話和聚會形成了“一個世界公共舞台的亂象”。表達和介入的合法性不再取決於強權,而是取決於“建議和確定時間表的能力”。參與者混合在一起:非政府組織,公共權力,政府間組織,壓力集團,企業等等。總體利益成為不同社會參與者談判的關鍵。

   治理也同樣改造了法規的制定:“僵硬的”規章條例讓位給溫和的“調控”,鼓勵和說服兼而有之。法律失去了它一貫的莊嚴呆板,成為無限增生——“治理的社會是羅唆的社會”——無休止的談判和詮釋的對象。

   最后,獨立的監督和鑒定機構可作為治理的象征。它們追求絕對的透明,由此產生了評估的重要性,評估除了客觀評價以外,還能起到促進企業改善經營的作用。為了使監督機構的權威具有合法性,它必須集專業能力和獨立性於一身。此外,這些獨立的監督和鑒定機構表達了“政治權利力、國家和政府在安全和公共衛生問題方面的不安”。它們證實了治理和民主所尋求的共識不見得適合所有的問題:“全體人意見一致也可能犯錯誤——例如相信太陽圍繞地球轉動”。

   四、可疑的治理實驗室

   跨國公司

   治理的中心議題之一是統一性和多樣性的調和。在自詡為“網絡之網絡”的跨國公司里,這個議題表現為協調性和創造性之間的兩難困境:整體的同一性不應該壓制多樣性的創新。由此產生多元文化的要求,這是“全球化”時代必須適應的迫切要求。這一觀念強調了企業調和全局觀點和適應地方市場的必要性。

   聯合國體制

   聯合國體制至少以四種方式支持治理的觀念 :

   •建設持久和平,而不是簡單的休戰;

   •民主的多邊觀念,結合平等的三方:“世界,國家和個人,每一方都處於另 外兩方的監督之下”;

   •聯合國的地位處於民主與強權,平等和普遍主義的理想與“一個由不平等的主權國家組成的世界之間,主權國家的合法性建立在限定的領土和人口之上”;

   •將人類的永存作為全球政治問題,特別是有鑒於三個令人不安的因素:新的大規模毀滅能力,人對自然界平衡的干擾,以及由於流動遷徙的高速增長,各種傳染病大流行的趨勢。

   國際體制

   “所有以組織和管理某個具體領域為己任的機構(保護鯨魚,使用電磁光譜 ……)都可以通過一整套規則和程序被確定為國際體制,這些機構往往與有關部門,首先是國家相結合。”

   這些組織被承認具有公益性質,認同參與者的平等原則,通過了全球公共財產的鑒定,並接受審查和監督而進入治理體系。

   然而,共同利益與其說是一致認同的東西,不如說是經常引發爭端的對象,它暴露出參與者之間的不平等:美國不受規則約束的地位就是最有力的證明。平等原則的要求以事實上的不平等為背景。例如,反對核擴散條例與其說是尋求真正的平等,毋寧說是“一個管理不平等,維持不合理現狀的復雜體系”。相反,世界貿易組織及其化解分歧的機構(ORD)建立了一個追求真正平等的多邊體系:談判以各方都能成為贏家為前景。至於世界公共財產的概念,它反映出對“人類生存不可或缺之元素”的憂慮,力求“使人更好地估量每種活動的代價,並作出更理性的選擇”,尤其是在可持續發展的前景下。

   歐洲建設

   歐洲建設有兩種:人權的歐洲,通過歐洲保障人權和基本自由公約,和歐洲聯盟。

   歐洲建設結合了治理的六個組成部分 :

   •確定最高共同利益(和平,社會公正,貿易,經濟增長和穩定,等等);

   •基本公約;

   •確保私人活力自由發展的游戲規則(人權和自由遷徙);

   •獨立的監督機制(歐盟委員會,歐洲人權法院[CEDH],等等);

   •多種上訴的可能性(歐洲人權法院[CEDH],歐共體法院[CJCE]);

   •政治去意識形態化(通過技術化的途徑)。

   作為“被戰爭的世界包圍的島嶼”,歐洲的治理是在美國的保護下誕生的,它今后面臨的挑戰之一是獲得保持、維護、發展和傳播其治理模式的能力。

   五、治理的疑點

   治理在不確定的狀態中展露頭角:沖突背景下的談判,在各種勢力的較量中社會團結無以為系,多元文化與支離破碎的文化並存,絕對透明的烏托邦追求,與創造力發展相矛盾的日益復雜的監督體系,等等。錯綜復雜的新形勢,新的挑戰就這樣浮現出來。

   國際貨幣基金所代表的國際援助,在阿根廷的例子上表現出兩面:

   “只要參與者理性,而且沒發生嚴重干擾,全球治理是溫和的。如果治理這條船在暴風雨中顛簸得很厲害,船員(參與國)又不遵守紀律,強行的老辦法就會卷土重來:任命船長,實行無法回避的規定和懲罰性措施。”

   至於多元文化,它是一個富裕社會的理想:“問題不再是活下去,而是更好地享受各種各樣的財富(……)和服務(……)”。但是,作為多元文化主要美德的寬容和開放只屬於那些對自己的優勢有自信,不擔心被異化的強勢文化。此外,多元文化導致社群主義的結果(例如,在限額的行動和政策上):在每個人有別於他人的需要和將自己封閉在一個文化社群這兩者之間並沒有明顯的界線。

   另一個模糊的地方是透明的要求。它的出發點是一個民主的原則:獲得資訊的基本權利。但實際上,資訊與其說是一種權利,不如說是權力的賭注,透明事實上受制於力量對比:它成為一面“沒有錫汞的鏡子”。

   至於對話和談判,它們無法消除某些沖突的不可避免性,尤其是那些旨在表達身份訴求的沖突。這個領域經常是產生各種原教旨主義的溫床。

   最后,治安力量是無法回避的問題:一個純粹自動調節的秩序是烏托邦式的空想,然而,一個由全球基本公約指定的治安力量還不現實。

   “全球治理必然是不完善的。一個全球政府的組成尚未提到議事日程,它要管整個世界的事就只能在無能和專制之間搖擺不定。世界治理只能是沒有放棄合法自衛權利的主權國家和世界警察的雛形之間一個不穩定的平衡。…… 所有的治理,尤其是全球性的,都是一個不斷調整的修補工程。”

   結論

   治理表達的新意是:

   “民主的、富裕的、城市化的、教育程度高的、始終與外界保持聯系的社會的治理方式不可能與傳統社會的治理方式一樣。”

   這些社會在平等的關係上要求對話,談判,妥協,但是暴力和力量懸殊使治理的條件變質,經常使它變得不大可能,有時是完全不可能。在全球恐怖主義的陰影下,恐懼,憂慮,不安全感油然而生。

   於是,“溫和的治理無法代替嚴厲的政府”,和平的建設亦無法驅散戰爭的陰霾。

   評論

   菲利浦•莫羅•德法爾日畢業於法國國立行政學院(ENA),是巴黎政治學院的教授和法國國際關係學院(IFRI)的研究員。他曾在歐洲整合、社群權利和移民等領域擔任過多種行政職務。他是歐洲建設和全球問題(世界一體化,環境保護等)的專家。

   他的書《治理》,篇幅不大,但是言簡意賅,滿足了國際關係領域的實踐者和大學教員廓清治理概念的需求。最初提出的問題是弄清治理是“一種方法還是一種本質性的變化”。人們對這個問題的回答在兩者兼而有之,或兩者都不是之間猶豫不決。治理這個詞在九十年代末走紅,現在非常時髦。人們甚至經常在不確定其涵義的情況下胡亂使用,以致產生混淆。但是,一經明確后,我們看到這個概念特指一種真正的趨勢,甚至表示一種在特定結構中發生的現實:它是一種實質性的變化,然而,既不是協調一致的,也不具有普遍性。

   在菲利浦•莫羅•德法爾日的書中,治理的概念有時是描述性的——描述一種現實,有時是規範性的——構勒一種趨勢,表達一種應然狀態。這種雙重性可能構成了理解治理這一概念的主要困難。作為描述性的概念,治理指的是所有可變的組織形式,特別是體制內的,還有所有可變的相互作用和相互依存關係:人們正是在這個意義上說,一個國家,一個組織治理得“不好”。但是在規範的意義上,這個概念涉及一種烏托邦,瞄準一種既復雜又和諧,並引導社會演變的體系。無論如何,治理現在只是這個體系的進展不一,前景不一的整體草案。這是一個局部的調節過程,已在區域層次產生了整合及標準化的作用。

   治理概念的好處是在它的發展前景中描述一個現實。它重視人類超越戰爭,創造和諧和社會團結,擴大道德範圍的真實願望。這就是它的成功及合理性的原因,特別是在發展領域。

   關鍵詞 :民主,善治,權力,治理,政府,多元文化,國際組織,國際關係,企業治理,全球治理,和平,國際經濟調控,人類進步基金會(FPH),合作伙伴。

   參考資料 :Que sais-je ? N°. 3676-PUF, 128頁

   1 Philippe Moreau Defarges, La gouvernance, Que sais-je ? N°. 3676, PUF, 2003.

 
 
國家與治理國際邊緣