治理 :老問題—新答案
 
 
皮埃爾·卡藍默 著;陳力川 譯 世紀中國2006-6-15
 
 
[概要] :在中國,治理的思想很新穎,有時它被解釋為“一種西方后現代的理論”,因此有必要強調以下兩點 :治理是一個與世界一樣古老的概念,每一種文明都需要創造適於自己的治理方式。本文重在說明第一點,首先闡述治理不過是保證人類社會生存和發展的永恆憂思,其次論述社會的演進要求更新每個時代的治理模式,這一更新的必要性在二十一世紀初猶為迫切,因為我們這個時代的治理模式沒有跟上社會發展的節奏。文章的結尾列舉了治理應當發揮的主要功能。

   “治理”這個詞似新實舊,曆久彌新。這個詞源於拉丁文,中世紀在法國通用,意思是引導船只航行的“舵”。

   我們認為“有必要在二十一世紀的背景下重新思考我們應該如何引導社會的進程”。治理是一個永恆的問題,但是每個時代因社會面臨的挑戰不同而有必要相應地創造實行治理的方式。

   如何用一句話來概括治理呢 ?治理指的是社會產生調節的能力——調節社會內部、與相鄰的社會及其環境的關係,這些調節為社會的生存和發展所必須。人類在相互依賴,甚至形成穩定的、具有調節機制的社群方面,並不是唯一有社會生活的生物。植物和動物提供了多種例證。然而,人類的本質並非調節本身,而是對這些調節的主動的、多元的意識特征。在我的定義中,治理遠遠不能簡化為良好的公共管理技術。它包含法律、權利、政治、體制、行政的概念,甚至在內涵和外延方面走得更遠。

   在內涵方面,它包括思想體系,權力和社會的表現形式,所有構成我們根基的文化因素,以及“共同生活”的條件。在外延方面,它的興趣超出理論範圍,關注事物在現實中的運作,公共機構的實際組織,運作這些機構的人的品行,在公共權力和社會其他領域之間建立的,或無法建立的關係,以及執政者的合法性——不是作為理論原則的合法性,而是作為民眾與執政者的信賴關係的合法性。

   因此,治理是一個整體的社會現實。它反映了一國人民的深層心理和曆史,帶有久遠的曆史遺跡,是由曆史沉積物,甚至是由相互補充,或相互沖突的模式交替構成的,它們被用來作為過濾器,詮釋圖,有時甚至是現實的面具。它也反映了,或者說應該能夠反映目前社會和未來社會面臨的挑戰,以及社會在人文和技術方面的發展狀況。

   治理是一個永恆的問題。曆史上所有的社會都懂得疏導激情,節制權力,抑制貪婪,維護正義,設計明智的政府形式,以便使每個人都能分享超越個人利益的公共財產,組織和管理集體事業,預防災難,控制風險,維持社會與環境之間的長遠平衡——土地,水,森林,自然資源——將社群的團結與其成員的自治結合起來,應付外來的威脅。

   就像文字是從會計記賬以避免爭議並保證公平的需要產生的一樣,我們或許可以說,人類社會產生的第一批文獻,就是治理的文獻 :從中國的孔夫子到美索不達米亞的漢穆拉比法典;從規範與上帝的關係和社會內部關係的聖經中的《申命記》和古希腊政治家梭倫關於法律是避免富人和窮人之間發生暴力的盾牌的觀念,到把治理尼羅河的洪災作為社會組織基礎的埃及;從崇尚君主美德的中東,到法國中世紀對國王的勸戒書;從聖•奧古斯丁的論激情,到亞當•斯密的經濟法則;從古羅馬帝國的權力組織和地方自治,到孟德斯鳩的《論法的精神》,數千年以來,每個社會都對那幾個簡單的問題作出了回答並奠定了哲學、道德和宗教的基礎。由此看來,可以毫不夸張地說,不適應社會現實,被大多數民眾認為不合法,或無效率的治理必然導致一個社會的自我毀滅 :究其原因,可以是其生存所依賴的環境遭到破坏,內部的分裂,無力適應形勢的變化,缺少參照物或共同計划,無力抵抗外來的威脅,無力承擔過高的運作費用,等等。

   引用瓦雷里的話說就是我們知道我們的文明是注定要消亡的。我們還知道“治理的不適應性”是我們文明消亡的重要根源。

   因為一味追隨前人的方法是不夠的,模仿一個成功地將治理形式變成社會生存和發展條件的鄰國也是不夠的。治理必須回應一個社會的深層文化需求,還要回應挑戰的性質和規模以及每個時代社會的技術狀況。

   既然治理是社會的產物,為什麼還會出現不適應性呢 ?這里有兩個主要原因 :一是社會引進了不適合它的治理模式 ;二是治理的發展與社會的發展脫節。

   第一個原因,無論是被迫無奈,還是刻意模仿而將外國的治理模式照搬到一個社會的情況經常發生在原殖民地國家,或者其衰弱的國力迫使它們不得不聽命於國際機構的指令,可是民眾不認同他們被統治的方式,以至於喪失了對其領導人的信任。

   第二個原因是更普遍的。一百五十年以來,特別是五十年以來,我們社會的技術和經濟現實,各個社會之間相互依賴的性質,以及它們與生物圈的關係所發生的變化比我們的觀念體系和制度的變化快得多。我們還試圖用昨天的觀念和前天的制度來管理明天的世界 !具體表現在層級、目標、治理方式與社會需要的性質之間存在明顯的差距。

   例如,我們固守所謂主權國家的觀念,然而世界已經成為我們的內部空間;我們自以為各個社會的內部都是一致的,它們面對不同於自己的外部世界,然而我們卻不得不在各個層級同時管理多樣性和統一性;我們分配不同的角色並在治理的不同層級上分擔責任,然而我們必須在確認責任分享原則的同時使所有權責服務於公共利益;我們將公共機關與私人部門,公共服務與商業行為對立起來,然而我們必須發展合作關係,將公共行為和市場的聯系建立在其他基礎之上;各式各樣的相互依賴性將行動者之間、層級之間、生活領域之間、人類活動之間、人與物之間的關係變成治理的優先問題,然而我們的制度、政治和思想體系仍然建立在分門別類的基礎上;科學與技術的發展對我們的未來有決定性的意義,但是這一發展卻外在於民主的範疇;我們生活在資訊化的時代,但是代議制民主卻是我們從馬車時代繼承的遺產;我們喜歡在不同的政治路線之間做出取舍,然而真正的問題是顧及世界的復雜性和利益的多樣性,並找到實行這一政策的手段和方法;我們將社會平衡建立在物質增長之上,然而這與生物圈的目的性是矛盾的。

   正是這些多重的和嚴重的差距顯示出一場真正的治理革命的緊迫性。

   這場革命以何種原則為基礎呢 ?由於情況的無限多樣性和治理的多層級性,有可能依靠幾個簡單並有普適性的原則嗎 ? 回答是肯定的。

   愛因斯坦說過 :“最不可理解的是世界是可以理解的。”他驚訝地發現,自然與人體的巨大復雜性竟然可以歸結為幾個基本的物理法則。對於治理的巨大工程也是如此。從一個國家到另一個國家,從一個治理層級到另一個層級,其基本原則驚人的相似,即使這些原則的具體表現形式每次都是特殊的。這些相似性來自每個社會都有同樣的要求需要滿足,治理也需要發揮同樣的作用。因此,人們可以尋找適應今天和明天之需要的新答案,援引過去的例證,吸取鄰國的經驗。我們可以找到某些超越各個社會的特殊性和各個治理層級的“常量” ,即我們的靈感、指南和方法的某些共同準則。

   這就是我在近四十年的職業生涯中學到的最重要的東西,先是在法國國家體制中作為治理的“實踐者”,后來作為觀察員—行動者—咨詢顧問,而且能夠幸運地從世界的一洲到另一洲,從一個治理層級到另一個層級,從一個主題到另一個主題。

   只要不混淆這些“常量”,治理功能的具體模式就不過是在特定的時空範圍內發揮這些功能的“表述”形式,從一個文化到另一個文化,從一個層級到另一個層級,從一個主題到另一個主題的經驗轉換正是進步的條件。因為它可以使我們發現這些“常量”的不同表現形式,打開我們的眼界,找到每個人由於受習慣勢力的制約而無法想象的解決方案。

   在我看來,治理有六個主要功能 :

   1, 社會的構建和團結 :維護共同生活和構建和諧社會的願望和能力;形成集體意志的程序;

   2, 權力行使的合法性,包括監督和遵守既定的規則,倫理與治理的密切關係;

   3, “小我”和“大我”之間的平衡——這是權利和責任不可分割的一對;為了我們共同的命運,同時促進更多的多樣性和統一性,更多的獨立性和凝聚力的能力;

   4, 同時保證社會發展和社會連續性的能力;

   5, 管理各種關係的能力;

   6, 創制能力,制定政策和實施方法,考慮現實的不同層面,圍繞解決方案建立共識的能力。

作者簡介

皮埃爾•卡藍默(Pierre Calame), 瑞士—法國夏爾•雷奧波•梅耶人類進步基金會(FPH)執行主席,國際治理問題專家。

 
 
國家與治理國際邊緣