協同治理的國際思考與實踐
 
 
(法)陳力川 世紀中國2005-8-31
 
 
本文試圖從縱向(歷史)和橫向(現實)兩個角度,介紹協同治理國際思考的來龍去脈;從它與民主、國家、政府以及統一性和多樣性的關係上把握這一思想的本質;從它在實踐中的運作方式和薄弱環節上評述其方法論的意義,目的是為以人為本、構建和諧社會的治國方略建立國際參照體系。

   一.協同治理思想生成的曆史條件

   1.歐洲人文主義背景

   當歐洲文藝復興時代的人文主義者伊拉斯謨 2 吁請各國的君主和人民將他們各自的利益服從於人類大家庭的利益,當他在天主教和新教水火不容、互相殘殺的時候,力主寬容與和解,他實際上開創了一個和平化解沖突的思想傳統。盡管在現實世界,伊拉斯謨的同代人馬基雅維里 3 的《君主論》更具政治影響力,盡管強權、武力、戰爭作為民族國家追求的目標構成了近現代曆史的主旋律,然而在精神世界,政治道德、人類和諧的理想卻沒有因血與火的洗禮而泯滅。使人類更人性,地球更文明,社會更和諧成為歐洲人文主義者代代相傳的薪火。繼伊拉斯謨之后,拉伯雷、蒙田、斯賓諾莎、伏爾泰、狄德羅、萊辛、席勒、康德、托爾斯泰、羅曼•羅蘭等人就是這一人文主義思想的繼承者。對人類共同體的信仰,對世界永久和平的期盼,對理性最終戰勝狂熱和偏激的信念成為曆代人文主義者的“希望之鄉”。二十世紀九十年代初,協同治理思想的產生標志著歐洲人文主義傳統的復興。

   2.民主思想的普及

   從時間上看,協同治理思想的興起與東西方冷戰的結束和以蘇聯為首的社會主義陣營的解體相吻合。九十年代,全球化的進程突然加速,自由民主,普世人權,市場經濟等西方主流價值觀匯聚成一股強勁的西風吹向世界的各個角落。調控,柔性,透明,流動,參與,多元,責任,治理等概念應運而生,成為這個時代特有的語匯。而潛在於這些語匯后面的是表達某些新思維的沖動。協同治理概念正是全球化新思維星空中一個耀眼的星座。自二十世紀九十年代初,英美國家出版的幾本著作將“協同治理”的概念引入知識界、理論界和經濟界的學術爭鳴之后,討論治理問題在歐美蔚然成風。

   雖然協同治理的思想是全球化時代的產物,但它與西方的現代性理論有著深刻的曆史淵源。究竟什麼是最好的政權形式?霍布斯,盧梭看重權力的合法性來源,提出社會契約的思想;孟德斯鳩更重視行使權力的方式,提出三權分立的學說;聖•西蒙 5 則認為權力應該掌握在科學家、工程師和行政官員的手中,“用對事物的管理代替對人的統治”,開辟了現當代專家(技術官僚)治國的路徑。與上述各家思想相比,協同治理同樣追求人類社會和自然資源的最佳管理體系。從協同治理的角度看,決策權不應為某個人或某個團體所霸占,而應當屬於所有社會活動的參與者,他們之間的關係是平等的合作伙伴,合作的領域可以是一個企業,一個組織,一個國家,或者是一個需要解決的公共問題。因此,協同治理的空間可以被描述為一個廣闊的活動場所,它要求所有的參與者都按既定規則辦事,使每個人的行為高度透明,具有可預見性。以上幾點正體現了民主的一般精神。

   3.可持續發展概念

   全球化的進程使地球變成一個生產、交換和消費系統。人類社會面臨眾多嚴峻的挑戰:自然資源被過分開掘和破坏,汙染加劇,城市擴張,納入全球化進程的地區與被邊緣化的地區差距越拉越大,任何一個地方問題都帶有全球性的特點;任何局部戰爭在一定意義上都是世界戰爭……。地球比任何時候都需要作為一個整體來治理。

   可持續發展的概念在上個世紀七、八十年代就已經提出。6 它關注的主要問題:一是經濟現代化是一把雙刃劍,它在創造大量產品和服務的同時,也使地球的生態系統付出了沉重的代價;二是經濟發展不能無視子孫后代,他們將從我們手里繼承這個世界。可持續發展的另一個說法是“具人性的發展”。但是,正如克利斯多夫•埃貝哈爾(Christoph Eberhard)質問的那樣:“為什麼有這種對發展定性的需要?莫非是使它變得緩和,變得更容易被接受嗎?這一定性本身不就已經暗示了發展可能具有一種不可持續、非人道的本質嗎?世界的不同社會曆經幾千年的沿革,都懂得適應各自的環境條件,都證明了它們的創造性和持久性。人們是在投身於現代發展之后才愈來愈無可挽回地消耗地球的資源(希瓦[Shiva]語,1997),不僅是自然資源,還有人文資源。”7 埃德加•莫蘭(Edgar Morin)更尖銳地指出:“‘可持續’或‘可行性發展’的說法雖然可以減緩或削弱這一破坏進程,但卻不能改變其摧毀性的結局。”8 皮埃爾•卡藍默則提醒說:“我們所看到的兩個世紀以來西方世界的物質發展是以從生物圈中有限的、難以再生的資源中大量獲取原材料和能源為代價,為世界人口中的少數人服務。”9 有鑒於此,可持續發展涉及人類社會團結互助的問題:富國對窮國的發展援助,發達地區對落后地區的援助,必須兼顧當代人類的生存需求和子孫后代的永久性發展,一切都需要從全球、從長遠的觀點考慮問題,然后從地方、從近期入手解決問題。任何狹隘、短視和自私的行為都將使人類受到自然界加倍的懲罰。

   4.企業管理的變革

   世界經濟一體化使各國企業的經營管理方式發生了極大的變化。傳統的家族企業在國際化和股東制的雙重壓力下逐漸脫胎換骨,隨著技術、資金和資訊的民主化過程,傳統的勞資關係(雇主與雇員)被企業領導與股東的關係所代替,股東大會成為新的權力中心,企業協同治理應運而生。上個世紀七、八十年代在美國發生的退休金管理(pension governance)的改革,先是集中在企業領導持股的透明化上面,繼而擴大到整個企業的經營管理,產生了“公司治理”,或“企業治理”(corporate governance)的新理念。它試圖將企業的經營管理規範化:賬目公開透明,接受獨立機構的監督,彈劾和制裁不稱職的企業主管,尊重各方權益,利潤(剩余價值)分配公平合理,等等。企業治理面對的主要問題是:企業的制度(產權、責任、激勵等)如何安排?如何保持企業領導、雇員、股東和公共權力之間的平衡?如何建立企業既嚴格又和諧的管理體制?如何實行對企業的必要監督?監督機制是否只能由專家壟斷?是否應該吸收股東和雇員參與監督?

   此外,企業還發生了一個更深刻的變化。一個合理合法存在的企業,不能只滿足於提供產品和服務,而且應該盡公民義務:在企業內部尊重雇員,杜絕各種歧視,遵守環保紀律;在企業外部,資助文化、體育活動,並向社會提供人道援助。總之,社會要求企業為全體利益服務。

   5.從科學“征服自然”到公民“征服科學”

   幾個世紀以來,一向以認識自然,了解世界為目的的科學技術,不知從何時起變成征服自然,改造世界的“技術科學”。曾幾何時,照耀人類進步的科學火炬被淪為市場的奴婢,圍繞知識產權的“專利體制”和科研政策將目標轉為追求經濟效益,名目繁多的“專利”已經成為知識私有的工具。這一將科學技術商品化的取向嚴重地異化了知識的潛在領域,“今天科研的管理主要是根據市場的需求組織的,任何一個科研領域要取得資金就必須要有市場前景”。10 此外,血液感染,瘋牛病,石棉,轉基因植物,克隆動物和人,核電站的高輻射元素,正在醞釀中的孕育胎兒的人造子宮,不僅為人類社會帶來極大的風險,而且引發了令人尷尬的倫理問題。技術科學這架機器通過推廣它自以為合法的發明創造,將經常是不確定的,有時甚至是危險的狀況強加於人。“面對科學技術發展的后果和風險,公民不再接受打著現代性和進步旗號的任何事物。”11 早期的“預警者”(whistleblowers)正是一些科學家和技術員,他們不顧來自各方面的威脅利誘,冒著丟掉工作,沒有足夠的法律保護,被邊緣化,甚至被判刑的危險,憑科學良心和公民責任“報警”。然而單靠他們個人的獨立行動是不夠的,關鍵是要找到公民介入科技選擇和鑒定的合法程序,在科學與社會之間建立一個新的契約,開展一場公民“征服科學”的運動,這正是科學協同治理的課題。目前,最適合公民參與科技選擇的程序是公民大會。1987年誕生於丹麥的公民大會,迄今為止已在歐洲舉行過五十多次。鑒於普通公民沒有足夠的專業知識和資訊,無法對科學技術的選擇提出合理的建議,公民大會把培訓、質疑和集體思考結合起來。實踐證明,“這一程序是使普通人一躍成為具備專業能力、聰明的利他主義者,即負責任的公民的最好機會”,“因為這一程序包括了匿名和義務奉獻。”12

   二.何為協同治理?

   1.協同治理與民主的關係

   協同治理是當代西方民主社會的產物,但它既不等同於民主,也不應被簡單地視為后民主時代的理論。民主和協同治理的關係不是線性關係,而是重疊關係。在目前西方國家普遍實行的代議制民主(或稱間接民主制)中,公民的參與主要體現在定期投票(選舉立法者和執政黨),輿論監督(言論、新聞、出版自由),多黨制和民間社團(結社自由)。然而,代議制民主令人失望和引起爭議的原因之一是“在此情況下,所謂民主辯論和參與實際上只是一種使政治決策合法化的方式,而政治決策在本質上完全是專家統治的產物”。13 協同治理不拘泥於形式上的民主,公民的參與不局限於定期的選舉,民主權利不能被簡化為投票。公民理應更經常、更廣泛地對公共事務發表意見。廣播、電視、手機和互聯網等資訊通信手段的普及為協同治理提供了操作工具,電子民意測驗已推而廣之,公民的參與更直接、更具連續性。協同治理形式上是對現行代議制民主的補充,實質上代表著一種趨勢:對於一個民主的、富裕的、開放的社會,不能簡單採用傳統社會的治理方式,我們處在一個治理變革的前夜。

   2.協同治理與國家的關係

   在近現代民族國家中,政治的任務通常是:準備和贏得戰爭(軍隊);維持內部秩序(警察);建立團結互助體系(義務教育、醫療保險、失業金、退休金,等等)。協同治理使國家的角色發生了變化,國家具有雙重責任:一要對本國人民負責;二要對國際社會負責。國家不能再以主權的名義為所欲為,而要接受本國人民,非政府組織,評估機構(Standard and Poor’s, Moody’s, Fitch-IBCA),國際組織等多種形式的交叉監督。“所有向往繁榮的國家都應該向觀光客、投資者、金融機構、國際組織、評估機構推銷自己。這個國家應該提供“善治”(Good Governance)14 的保證:尊重私有財產,程序透明,對本國人和外國人一視同仁,資本自由流通。”15 一個國家的形象不佳會使國際投資者望而卻步,使世界金融機構疑心重重。世界各國須對國際社會負責的另一個原因是,天災人禍,環境汙染,恐怖活動,走私,偷渡,販毒以及其他有組織的犯罪活動早已超越國境,在世界範圍泛濫。一個國家的疏忽和錯誤所造成的后果常常殃及其他國家。協同治理可以使國際大家庭協力、盡責,應付共同的挑戰。維持和平,自由貿易,保護環境,尊重人權等共同利益形成了一個高於主權國家的層次。在這個層次上,一個新的國際公約已經誕生,這就是聯合國祕書長安南在1999年瑞士達沃斯世界經濟論壇上提出的《全球公約》(Global Compact),16 其宗旨是鼓勵世界上的所有大型企業,聯合國下屬組織,國際勞工組織,非政府組織,及其他一切實體超越傳統的對立,加入一個開放、公正的全球合作公約:

   1/ 支持和尊重維護人權

   2/ 保證各自所屬的社會不是侵犯人權的同謀

   3/ 承認集體結社的權利,尊重結社自由

   4/ 廢除所有形式的強迫勞動

   5/ 取消童工

   6/ 杜絕在招聘和職業晉昇上的歧視

   7/ 預防環境汙染

   8/ 主動承擔環境保護的責任

   9/ 鼓勵環保技術的開發和應用

   10/ 與各種形式的腐敗做斗爭

   《全球公約》強調人類的最高利益應由全人類約法三章,共同維護,所有國家都是世界共同體的成員,每個成員必須將自己的利益服從於整體利益。安南提出了一個由整體世界、國家和個人組成的三極體系,在這個體系中,每一方都處於另外兩方的監督之下。“國家主權就其本質正在被重新定義,這不僅是全球化效應和國際合作的結果。現在,國家被看作為人民服務的工具,而不是相反。……二十一世紀面對一個嶄新的、更廣泛的國家利益的定義;它要求所有國家團結一致追求共同的目標和價值。”17 安南提出的《全球公約》實際上依據的就是“全球治理”(Global Governance)的思想,18 其核心內容是使世界成為這樣一個公共空間:政治的任務是保證人類的永存和發展,公共衛生,環境保護,尊重人權等問題占據政治的首要地位。

   3.協同治理與政府的關係

   政府和治理不是同義詞,而是兩個既有關聯又有區別的概念。首先,它們的作用範圍基本一致,即公共或集體事務的組織和管理(企業,國家,國際組織),不同的是政府的任務是分配有限的資源,維護國家的秩序和統一,為此不惜動用軍隊和警察,甚至發動戰爭;協同治理要在和平的環境中保護多樣性,鼓勵民主協商,促進多元化和創造性;其次,政府是一個政治體制的權力機關,是國家的最高行政當局,它必須維持等級關係,自上而下地發號施令,並要求絕對服從,它在本質上是一個強硬的權力(hard power)。協同治理不是政治實體,而是一個組織和連接社會結構的系統,它拒絕等級觀念,要求參與者之間的平等。它嘗試豐富公民的參與形式,“其方法之一是發展公共討論的空間,‘綜合論壇’或‘對話程序’,使公民與專家、議員和領導人辯論”,19 它要求一個通過激勵和說服發生作用的溫和的權力(soft power)。在政府起主導作用的時代,國家作為統一性的堅定扞衛者,必然維護和傳播民族意識。而在治理起主導作用的時代,政治已不再具有目的性,統治不再是為了確立和實現某種目標,而是開辟和維護一個社會活動場所,組織和保護有規則的競爭。協同治理的長遠目標是代替政府實行全球治理,用說服和妥協代替武力和對抗。現階段,“協同治理所推行的調控方式使政府的地位和傳統角色發生了根本的變化:政府成為整體的一部分,一個體系的組成部分,其決策權的行使以便利和觀察社會活動為依歸”。20 總而言之,“協同治理是一個比政府更廣泛的概念。它既包括嚴格意義上的政府機構,也包括那些追求各自利益的非政府組織。因此,協同治理是一個同時建立在人際關係以及明確的制裁措施和法律之上的規範體系……。”21

   4.協同治理與統一性和多樣性的關係

   西方現代民主國家以自由社會自詡,自由不僅是天賦人權,而且還是創造性不可或缺的條件,所以自由以鼓勵和保護多樣性為第一要務。但是在民主社會,個人如果不將他們的自由服從於一個更高的原則,民主制勢必名存實亡。為了避免社會秩序受到多元輿論的沖擊,就必須對個人自由進行一定的限制。協同治理面對同一個兩難困境:一方面,它承認和鼓勵多樣性,將協同治理的過程看作各種利益、各種觀點之間公正、持久的談判過程;另一方面,協同治理不能沒有一個共同的基礎,談判只有在各方都說理的情況下才能奏效。因此,處理統一性和多樣性的關係沒有十全十美、一勞永逸的辦法,協同治理也只能在兩者之間建立一個不穩定的平衡,兩個極端的危險永遠存在:如果每個人都各自為政,無組織無紀律,整體的統一性將分崩離析;反過來,如果整體以統一性的名義用強硬的手段壓制多樣性,個體的自由將蕩然無存。曆史經驗證明,當統一性對自己的優勢有信心的時候,比較容易接受多樣性,好像寬容和開放只屬於那些不擔心被異化的強勢文化。早期的古羅馬帝國,中國貞觀之治時期的唐王朝,鼎盛時期的奧斯曼帝國不但能容忍多元文化,甚至主動接納外來文化,文化多元性甚至賦予帝國的霸權更多的合法性;相反,所有處於衰落時期的帝國都熱衷於文化的同質性,統一性一旦感到多樣性的威脅便將其各個擊破,於是,統一性走向僵化,最后以分裂告終。當年的蘇聯就是在意識形態的正統觀念嚴重僵化后,像紙牌搭的房子一樣突然倒塌。

   三.協同治理的思考和實踐

   1.協同治理的定義

   協同治理的概念一經提出,立即出現了一種為我所用的傾向。歐美企業界,世界銀行,國際貨幣基金組織,經濟合作與發展組織(OCDE),聯合國,歐洲聯盟,以及世界公民社會的眾多非政府組織都自行定義協同治理的涵義。

   世界銀行在《治理和發展》一書中對治理的定義偏重規範和管理:“治理是通過建立一套被接受為合法權威的規則而對公共事務公正而透明的管理”,是“為發展而在管理一個國家的經濟和社會資源方面的權力”。22 世界銀行還將治理分為高、中、低三個音域。高音:在治理的背景下,公共行政部門的現代化;中音:“善治”在政治、經濟及行政層面的正常狀態;低音:參與,人權和民主化。23

   歐洲聯盟在2001年發表的《歐洲治理白皮書》中對治理的定義強調行使權力的程序:治理是“影響到歐洲的權力的行使,特別是從開放、參與、責任、效率與和諧的觀點出發的程序和行為。”24

   法國人類進步基金會對治理的定義重視不同層次關係的協調和對話:“治理是公民利益間關係以及地方、國家和全球等各不同層次間關係在公共空間中的組織藝術;是具有意義、兼顧各種社會復雜性並有利於對話和集體行動的游戲規則的創造藝術。”25

   聯合國全球治理委員會下的定義具有很強的概括性:“協同治理覆蓋個人,公共和私人機構管理他們共同事務的全部行動。這是一個有連續性的過程,在這個過程中,各種矛盾的利益和由此產生的沖突得到調和,並產生合作。這一過程既建立在現有的機構和具法律約束力的體制之上,也離不開非正式的協商與和解。”26

   還有人標新立異地提出“新治理”(New Governance)的概念,似乎治理本身已太過陳舊:“新治理力求用一個全球觀點將舊觀念和新思想結合起來,以合作、柔性、成果和公民介入為中心,而不是發號施令,整體上看相當於一種管理公共事物的新方法。”27

   1998年,加拿大法律改革委員會委托治理學院召開了一個有關治理問題的圓桌會議,與會的各方專家對治理的概念達成了以下共識:

   •治理包含的範圍比政府大;

   •治理不屬於權力機構(但權力機構的重要性不可否認);

   •網絡和進程是治理的關鍵因素;

   •治理,作為一個生態系統,包括互相連接和流動;

   •治理是在公共利益領域引導社會;

   •治理關係到重要的國際層級;

   •媒體在治理中的作用至關重要,特別是在制定公共日程和影響重要參與者的行為方面;

   •治理在一個特定的社會如何發展演變,文化和傳統是決定性的因素;

   •在任何治理體系中,公民的角色都是最基本的。28

   2.協同治理的一般性運作方式

   法國資訊技術對治理結構的沖擊問題專家貝特朗•德•拉•夏佩爾(Bertrand de la Chapelle)將協同治理的程序分為五個階段:

   1/ 將一個主題列入議事日程(確定日程階段);

   2/ 起草一個決策建議書或規章制度(通過對話尋求共識階段);

   3/ 通過或認可建議(做決定階段);

   4/ 將決定付諸實施(成立執行機構階段);

   5/ 檢驗執行情況(跟蹤、監督、裁判、約束和制裁階段)。

   從這個階段性的表述中,我們可以看出:“協同治理,盡管有些模棱兩可的意味,代表了一種新的民主精神,它試圖至少部分地解決政治的一大難題,即建構集體決策的合法性。協同治理的精神事實上表達了對公民評議和參與的作用及合法性的信任,將民主的民主化作為目標。”29

   協同治理要求各方人士有會面和談判的場合,這種實踐始於上個世紀九十年代初,以1992年里約熱內盧世界環境與發展高峰會,1995年北京世界婦女大會,1996年伊斯坦布爾世界城市化大會為標志。在這些匯聚了各國政府代表,國際組織,非政府組織,社會運動人士,專家和媒體的國際大會上,出現了一個適合上演全球治理大戲的世界公共舞台。2001年在世界公民社會的發展史上是值得記載的一年:年初在巴西的阿萊閣港(Porto Alegre)舉行了第一屆世界社會論壇(WSF),一百一十七個國家非政府組織的兩萬名代表參加;接著在美國的伍德斯多克(Woodstock)召開了地球祖國的集會,全球六萬人參加;年底在法國里爾(Lille)舉行了世界公民大會,各國代表七百人與會,發表《人類責任憲章》(草案)。

   3.將“不可調和”的沖突化為可談判解決的分歧

   協同治理思想要構建的和平不僅僅是沒有戰爭,更重要的是建立一個有效地預防和化解沖突的機制。協同治理不否認和回避沖突,但試圖轉變沖突的性質。因為沖突和對立源於不可調和的立場和觀點,屬於敵我矛盾。沖突的結果不是以一方的勝利和另一方的失敗告終,就是兩敗俱傷。而分歧屬於內部矛盾,分歧的雙方不否認有共同的利益,共同的利益永遠大於局部的分歧。只要建立一個獨立的機構,根據大家都認同的原則,分歧就可以得到化解。世界貿易組織及其化解分歧的機構(ORD)就是一個追求平等的多邊體系 :談判的前提和目標是各方都能成為贏家。世貿組織成員國之間的貿易沖突經常在ORD的框架中通過程序性談判變成可以化解的分歧。當今世界的所有“大”問題,從全球安全到國際貿易都涉及政治、經濟、法律、科學、文化等多層面,世界、區域、國家、地方等多層次,專家學者、政治領袖、道德權威、利益代表、壓力集團等多方面。建立討論問題的平台和對話機制是解決問題的第一步。因此,協同治理極其重視程序的功能和作用,公正合理的程序不僅可以維護原則,而且有利於培養交流與合作的行為習慣。

   4.歐洲聯盟:協同治理的實驗室

   如何建立一個多極權力體系,又不使多樣性導致混亂無序是協同治理的難題。如果這個體系總體上被一個朝氣蓬勃的統一性所牽引,多元性和協同治理就會並行不悖,歐洲整合就是用統一性帶動民族特殊性的成功範例,它集合了構成協同治理的六個因素:

   1/ 確定最高共同利益(和平,貿易,經濟增長,團結互助和社會公正);

   2/ 制定一系列具憲法效力的基本公約(保證成員國享有平等的權利和義務);

   3/ 確保個人自由發展的游戲規則(人權,財富、服務、資本和人員的自由流動);

   4/ 以保障人權和競爭條件平等為宗旨的獨立監督機制(例如,歐洲人權法院[CEDH],歐洲委員會);

   5/ 多種上訴的可能性(位於斯特拉斯堡的歐洲人權法院和位於盧森堡的歐共體法院[CJCE]);

   6/ 政治非意識形態化(共同市場的管理只按照技術標準,保證企業和個人的自由與平等發展)。

   歐洲的協同治理基本上可以看作一個超越或廢除地緣政治的嘗試。所謂地緣政治無非是圍繞擴大疆土、武力征服、資源掠奪、殖民而建立的世界,歐洲整合讓這些問題成為曆史。一方面通過建立共同市場,消除歐盟成員國之間的戰爭隱患,實現永久和平的目標;另一方面,使不同的政治實體遵守同樣的游戲規則,力量的消長和競爭的結果是只有贏家沒有輸家。雖然協同治理不可能徹底消滅人的自私、貪婪和野心,但是可以使它們的表現形式變得更文明。

   然而,歐洲協同治理的實踐並非一帆風順。遠的不說,目前在擴大聯盟和批準憲法的雙向進程中出現的挫折就清楚地表明,當協同治理要求傳統的民族國家在聯邦的框架內分享主權的時候,社會精英和普通民眾的認知會發生嚴重分歧。歐洲聯邦究竟是一個可以逐漸付諸實現的理想,還是一個不切實際的烏托邦?歐洲區域整合最終會成為一個超越各成員國的歐洲合眾國?還是保持目前主權獨立國家聯盟的構架?這個問題有待協同治理思想在未來的實踐中做出回答。

   5.協同治理的薄弱環節

   首先,協同治理的基本原則之一是平等,特別是國與國之間的平等。平等的原則也是國際法的基本準則。然而,世界各國在面積、人口、資源和經濟實力方面的不平等是客觀事實。協同治理思想要將平等的原則貫徹到不平等的現實中去,難免捉襟見肘,矛盾百出。例如在核武器領域,包括美、俄、英、法、中五個核大國在內的一百五十多個國家簽署了《禁止核擴散條約》,有核國家承諾不擴散核武器和核技術,無核國家承諾不制造、不謀求獲得核武器。但是已經發展核武器的以色列、印度、巴基斯坦這些沒有加入《禁止核擴散條約》的國家,以及為發展核武器而退出該條約的朝鮮質疑說:所有主權國家都有維護自身安全的責任,按照國際法的平等準則,其他國家有什麼權利禁止它們發展和擁有核武器?為什麼聯合國安理會的五個常任理事國擁有核武器是合法的,別國擁有核武器就是非法的呢?他們認為《禁止核擴散條約》的真正目的是鞏固五個核大國的戰略優勢地位。其他無核國家也譴責五個核大國至今沒有兌現全面銷毀核武器的承諾,因為核裁軍和全面銷毀核武器是無核國家同意不謀取核武器的交換條件。

   其次,協同治理的基本邏輯建立在對理性的信仰之上,相信理性的力量可以化沖突為分歧。但是人不總是理性的,當沖突各方的根本利益和原則立場不可調和,談判、妥協都無濟於事的時候,協同治理的理念就變得無能為力了。協同治理也無法滿足少數人的革命要求。按照協同治理的一般邏輯,任何訴求,只要用理性的方式表達,都值得認真對待。但就本質而言,革命主張用暴力手段奪取政權,無論目的還是方法都是非理性的,革命者不可能接受協同治理的妥協方案。

   再者,協同治理的前提是尊重國家的領土完整。但是在有領土爭端的地方(如巴斯克,蘇格蘭,科西嘉,魁北克等地),協同治理的思想遇到極其嚴重的挑戰。按照協同治理的邏輯,有關國家與民族獨立運動的代表應當坐下來談判,在中央集權和國家分裂的兩極方案之間尋找中間道路。由於一般民眾很難接受習以為常的領土被重新划分,而極端分離主義分子幾乎無不將獨立建國作為終極目標,所以協同治理在兩者之間幾乎無計可施。

   最后,協同治理有意推動人類盡快結束“戰爭文化”階段,早日進入“和平文化”階段。然而目前,人類並沒有放棄將戰爭作為解決爭端的有效手段。需要和平環境的協同治理無法對付戰爭和恐怖主義的威脅。在全球籠罩著各種形式的恐怖活動和真偽難辨的反恐戰爭陰影的今天,無法想象排除暴力手段的協同治理能夠代替雷厲風行、敢作敢為的政府;也無法想象民主國家能與恐怖組織和恐怖分子一起實踐協同治理倡導的談判、妥協、共贏的理念。

   四. 小結

   確切地說,不知道從什麼時候開始,人們驚訝地,但卻是無可爭辯地發現,人類面臨的最大威脅來自人類自身,人類的永存很大程度上取決於如何處置他們自己發明的核武器;如何對待他們幾百年來瘋狂掠奪的大自然;如何應對暗潮洶涌的民族主義和宗教狂熱;如何放棄各種爭端,協力應付共同的挑戰。於是,自上個世紀九十年代初以來,有關協同治理的著作和文獻就在歐美世界廣為傳播,先后提出過三個重要的概念:一是旨在建立新型管理方式的“企業治理”(Corporate Governance),它以企業內部權力互動為基礎,尤其重視股東與企業領導之間的權力平衡;二是國際金融機構提出的“善治”概念(Good Governance),它要求發展中國家的政府實行必要的體制改革,使公共事物的管理規範化、透明化,具有可預見性;三是以整合國際社會為總體目標的“全球治理”(Global Governance),它首先要在世界多邊關係中建立新的調控方式。

   盡管協同治理分別在企業管理、體制改革和多邊關係領域提出了共同的原則,但是這個思想至今沒有形成系統的理論,也沒有發明適合所有國家的模式。原因可能是協同治理本身就是一個模糊的、矛盾的、發展的概念。它力圖建立的不是某種理論體系,而是一套方法。這套方法或許可以用以下幾點來總結:“鑒別問題;聯合不同的權能(科學家,工程師,經濟學家,執政者,文化問題專家);確定不同層次的標準(總原則,基本職責,含成本核算的目標,規章制度,制裁措施);推動保持參與者接触和隨時調整目標的進程;建立監督機制。”30 正是在方法論的意義上,菲利浦•施米特總結說:“協同治理是一系列廣泛的問題和沖突的調節方法或機制,通過這一方法/機制,參與者按談判與合作的規則做出既能使各方滿意,又對各方有約束力的決定”。31

   面對問題的復雜性和權力的多極化,協同治理思想的社會實踐至少使執政者的態度發生了兩個轉變。一方面,國家和政府不再是唯一的決策者,無論對內部事務,還是外部事物,執政者需要考慮其他社會組織和人士的意見,允許他們正式地或非正式地參與到決策過程中來,並保證集體參與貫穿整個決策過程;另一方面,執政者不僅要放棄獨斷專行的作風,接受與社會力量平等協商,而且還要將建立在協商、談判和妥協基礎上的共識作為唯一可行的選項。

   每個時代都有自己的烏托邦,如果說二十世紀人類最大的烏托邦是馬克思創立的共產主義學說,那麼它的地位在世紀交替的時候已經被協同治理的思想所取代。不可否認,協同治理思想的確含有某些烏托邦成分——例如,它要求打破國有和私有的藩籬,取消地方、國家、地區、國際的差異,最終讓國家壽終正寢——,因此在實踐中必然遇到許多難以克服的困難。現階段,它只能在具合法權力的主權國家和全球治理的願景之間尋找平衡,但是這個平衡必然是不穩定的,全球治理也必然是不完善的。正是在這個意義上,“協同治理的概念有時是描述性的——描述一種現實,有時是規範性的——構勒一種趨勢,表達一種應然狀態。這種雙重性可能構成了理解協同治理這一概念的主要困難。作為描述性的概念,協同治理指的是所有可變的組織形式,特別是體制內的,還有所有可變的相互作用和相互依存關係……。但是在規範的意義上,這個概念涉及一種烏托邦,瞄準一種既復雜又和諧,並引導社會演變的體系。無論如何,協同治理現在只是這個體系的進展不一,前景不一的整體草案。這是一個局部的調節過程,已在區域層次產生了整合及標準化的作用。…… 它是一種實質性的變化,然而,既不是協調一致的,也還不具有普遍性。”32

   綜上所述,我們或許可以給協同治理做這樣一個總結:它是人類迄今為止發明的所有管理共同利益的機制的統稱。它的任務是更好地發揮這些機制的功能,更好地調動其參與的積極性,以解決人類社會面對的一系列越來越復雜,越來越國際化、多極化、多層化的問題。協同治理本身不是目的,它是處於特殊曆史階段的人類社會探討最佳的治理方式,確定不同治理方式之間的關係,並建立處理這些關係的合理程序的一種手段。

   參考書目

   詹姆斯•羅斯諾,歐內斯特•贊皮爾主編:《沒有政府的治理:世界政治的秩序和變化》(James N. Rosenau, Ernest-Otto Czempiel (ed), Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992)

   世界銀行:《治理和發展》,《世界銀行的治理》(Governance and Development (1992), World Bank Governance (1994), Washington, D.C., World Bank)

   簡•庫曼主編:《現代治理:新政府—社會相互作用》(Jan Kooiman (ed), Modern Governance, New government-Society Interactions, London, Sage Publications Ltd. 1993)

   詹姆斯•馬奇,喬納•奧爾森合著:《民主治理》(James March, Johan Olsen, Democratic Governance, 1995)

   沃爾夫岡•里尼克:《全球公共政策. 沒有政府的管理》(Wolfgang H. Reinicke, Global Public Policy. Governing without government, Washington D.C., Brookings Institution Press, 1998)

   英格•考爾,伊莎貝爾•格倫伯格,馬克•斯特恩主編(聯合國發展計划):《全球公共財富》(Inge Kaul, Isabelle Grunberg, Marc A. Stern (ed), UNDP,Global Public Goods, Oxford, Oxford University Press, 1999)

   歐盟委員會政策白皮書:《歐洲治理》(Gouvernance européenne, Un livre blanc, Bruxelles, Commission des Communautés Européennes, 2001)

   歐洲理事會:《新的社會訴求:治理的挑戰》(Nouvelles demandes sociales : défis de la gouvernance, Strasbourg, Conseil de l’Europe, 2002)

   讓•皮埃爾•戈丹:《為何治理?》(Jean-Pierre Gaudin, Pourquoi la gouvernance ?, Paris, Presse de Sciences Po. 2002)

   貝特朗•巴迪:《人權外交》(Bertrand Badie, La diplomatie des droits de l’homme, Paris, Fayard, 2002)

   弗朗索瓦•康斯坦丁主編:《世界公共財富》(François Constantin (dir.), Les biens publics mondiaux, Paris, L’Harmattan, 2002)

   法國經濟分析委員會:《世界治理》(Gouvernance mondiale, Conseil d’analyse économique, La Documentation française, 2002)

   菲利浦•莫羅•德法爾日:《治理》(Philippe Moreau Defarges, La gouvernance, Que sais-je? No. 3676, PUF, 2003)

   皮埃爾•卡藍默:《破碎的民主——試論治理的革命》(Pierre Calame, La démocratie en miettes, Pour une révolution de la gouvernance, Descartes & Cie, ECLM, 2003)

   阿里•塞加利主編:《行政,治理與公共決策》(Ali Sedjari (dir.), Administration, gouvernance et décision publique, Paris, L’Harmattan, 2004)

   阿爾諾•卡巴納:《論公共治理:據實道來……非意識形態的解決方案》(Arnaud Cabanes, Essai sur la gouvernance publique : un constat sans concession…quelques solutions sans idéologie, Paris, Gualino, 2004)


   注釋

   1 本文所討論的“治理”概念是法文gouvernance和英文governance的意譯,由於“治理”這個詞在漢語中有“統治”和“管理”的涵義,通常指政府行為,所以在多數情況下,我們用“協同治理”的提法來表述這一概念。據《法語曆史辭典》解釋,gouvernance這個詞最早出現於公元十三世紀的法國,意思相當於gouvernement,泛指統治和管理,這兩個詞的希腊文和拉丁文詞源分別是Kubernân和gubernare,意思是航行、掌舵 (Alain Rey [dir.], Dictionnaire historique de la langue française, Paris, Dictionnaires LE ROBERT, 2000, p.967.)。按《小羅伯特詞典》的解釋,gouvernance一詞在十三世紀還特指法國北部阿圖瓦(l’Artois)和弗朗德勒(la Flandre)兩省的管轄區 (Alain Rey et Josette Rey-Debove [dir.], Le petit Robert 1, Paris, Dictionnaires LE ROBERT, 1989, p.879.)。中世紀的英國史學家用英語中的對應詞governance描述封建權力組織形式的特征(Philippe Moreau Defarges, La gouvernance, Que sais-je? No. 3676, PUF, 2003, p.5.)。

   2 伊拉斯謨(Desiderius Erasmus Roterodamus,1467-1536),出生於荷蘭的歐洲人文主義者,拉丁文作家,被譽為第一個自覺的歐洲人和國際主義者。

   3 馬基雅維里(Niccolo Machiavelli,1469-1527),意大利政治家,哲學家,作家。其代表作《君主論》一反古希腊政治哲學的傳統,背離政治道德,宣揚以追求強權為目標的實用主義政治思想。

   4 參見本文后的參考書目。

   5 聖•西蒙(Claude Henri de Rouvroy,Comte de Saint-Simon,1760-1825),法國哲學家,經濟學家,著有《工業家入門》。

   6 1987年聯合國的一篇題為《我們所有人的未來》的報告將“可持續發展”定義為:“滿足現時需要,但不影響未來世代滿足其需求的能力的發展”。見Christoph Eberhard, “Droit, gouvernance et développement durable”, Revue Interdisciplinaire d’Etudes Juridiques, No. 53, décembre, 2004.

   7 同上。


   8 埃德加•莫蘭,“超越全球化與發展:社會世界還是帝國世界?”,《跨文化對話》第13輯,上海,上海文化出版社,2003,第8頁。

   9 皮埃爾•卡藍默,《破碎的民主——試論治理的革命》,高凌瀚譯,北京,三聯書店,2005,第一章,第6頁。

   10 雅克•泰斯塔,“要讓公民參與科研方向的選擇”,《科技中國》,2005年7月號,第42頁。

   11 皮埃爾•卡藍默,《破碎的民主——試論治理的革命》,高凌瀚譯,北京,三聯書店,2005,第一章,第7頁。

   12 Fondation Sciences Citoyennes, “Face à la marchandisation, mettre les sciences en démocratie”.

   13 Sylvain Lavelle, “L’esprit de la gouvernance: La technique, l’éthique et la démocratie”.

   14 一譯“良治”或“善政”。

   15 Philippe Moreau Defarges, La gouvernance, Que sais-je? No. 3676, PUF, 2003, p.39.

   16 《全球公約》是聯合國與五十家跨國公司,工會及非政府組織結成的合作聯盟,2000年7月正式開始運作。《全球公約》要求入盟者只需作出承諾,但不設監督機構,也不實行制裁。

   17 Philippe Moreau Defarges, La gouvernance, Que sais-je? No. 3676, PUF, 2003, p.79.

   18 1992年,倫敦經濟學院成立了全球治理研究中心,1995年全球治理雜志創刊,聯合國成立了由二十八位著名人士組成的全球治理委員會。

   19 Sylvain Lavelle, “L’esprit de la gouvernance: La technique, l’éthique et la démocratie”.

   20 Thomas Mouriès, “La gouvernance: Note de lecture sur l’ouvrage de Philippe Moreau Defarges”.

   21 James Rosenau & Ernest Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.

   22 皮埃爾•卡藍默,《破碎的民主——試論治理的革命》,高凌瀚譯,北京,三聯書店,2005,引言,第6頁。


   23 Maurice Demers, La gouvernance de la gouvernance : Faut-il freiner l’engouement ? in Governance : concepts et applications, Corkery Joan (ed.) with IIAS Working Group, International Institute for Administrative Studies, 1999, p.370.

   24 皮埃爾•卡藍默,《破碎的民主——試論治理的革命》,高凌瀚譯,北京,三聯書店,2005,引言,第7頁。

   25 “治理改革討論與比較研究國際網絡——法國夏爾•雷奧波•馬耶人類進步基金會的一項建議”,《跨文化對話》,第17輯,上海,上海三聯書店,2005,第49頁。


   26 Philippe Moreau Defarges, La gouvernance, Que sais-je? No. 3676, PUF, 2003, pp.45-46.

   27 Kettl, DeWitt, Dyer, PAR, Mars/Avril 1994. Voir Maurice Demers, La gouvernance de la gouvernance : Faut-il freiner l’engouement ? in Governance : concepts et applications, Corkery Joan (ed.) with IIAS Working Group, International Institute for Administrative Studies, 1999, p.373.

   28 Voir Maurice Demers, La gouvernance de la gouvernance : Faut-il freiner l’engouement ? in Governance : concepts et applications, Corkery Joan (ed.) with IIAS Working Group, International Institute for Administrative Studies, 1999, p.377.

   29 Sylvain Lavelle, “L’esprit de la gouvernance: La technique, l’éthique et la démocratie”.

   30 Philippe Moreau Defarges, La gouvernance, Que sais-je? No. 3676, PUF, 2003, p.84.

   31 Philip Schmitter, «Réflexions liminaires à propos du concept de gouvernance», in La démocratie dans tous ses états, Bruxelles, Bruylant, 2000, p.51 et s.

   32 Thomas Mouriès, “La gouvernance: Note de lecture sur l’ouvrage de Philippe Moreau Defarges”.




 
 
國家與治理國際邊緣