文章標題:城市街區的權力變遷：強國家與強社會模式
文章提交者:【李越君】於2001-02-02 14:48:27 加貼在 貓論天下
——對一個街區權力結構的分析
朱健剛(復旦大學國際政治系)
原載《戰略與管理》
一.引言
隨著我國城市社會逐步由單位制向社區制過渡，街道正日益引起人們的注意。中國城市的街道往往由幾條馬路和數十個里弄或胡同組成，它們以行政空間的劃分爲依據，但內部的胡同和里弄又是自然形成，因而具有行政區—社區的複合性質。[1]雖然街區正在成爲社會變遷的新舞臺，但街區內部具體的權力秩序與組織網路卻仍然是一個不被人們所注意的盲點。國家權力是如何滲透到城市的基層社會中去的？城市社區的內部結構又因此發生著怎樣的變動？這一變動又如何與宏觀的國家——社會轉型相互影響？這些問題促使我們對城市社會的基本細胞——街道進行更深入的考察。
不僅如此，當前政府主導的以社區制建設爲方向的城市組織體制改革正悄悄地使城市基層社會的組織與權力分佈發生迅速的變化。基層政府的許多政策創新與組織創新都很明顯地促成街區權力的分化與重組，從而使國家與社會原有的緊張關係發生緩解。從政府的角度看，如何保證社會轉型過程中公共秩序的穩定？如何對社會各階層進行有效的動員以推動城市化建設？對於現實的關注使我們將描述的重點放在80年代以後的街道變遷。
首先，筆者認爲，城市街區內權力經歷了一個我稱之爲“社區行政建設”的過程。從1949年至今，街區內的行政權力經歷了一個由虛擬狀態向一級政府實體化的轉變過程，這一轉變促進了國家政權的全國範圍內的建設。而當前社區內政府的權力也並未按人們通常認爲的“小政府、大社會”的方向縮小。相反較之於以前，街區權力正在強化，這一權力的強化進一步促進了國家對基層社會的控制方式由單位制向社區制過渡，同時行政權力在重組的同時也存在著向社會分化的傾向，權力中心正在由以往的單純的政府行政控制向半行政半自治的社區管理委員會過渡。
其次，街區內權力重組與分化也導致了街區內組織網路的變遷，以往真正構成街區權力網路的只有共產黨這一重網路，但是權力運行的困難使政府積極地構建多重組織網路以保證政府權威的合法性。我們把社區內這一形成中的網路結構稱爲“權力的三疊組織網路”，除了街道辦與居委會的正式行政權力網路外，還有社會仲介組織構成的非正式權力網路以及街道黨工委對上述兩重網路的滲透構成的黨的組織網路。這三重網路同時在擴展，其交叉的中心樞紐爲社區管理委員會，這種三疊組織網路的構建不僅意味著政府權威的加強，而且也意味著街區內的權力資源將不僅只掌握在政府手中，越來越多的社會仲介組織和社區自治組織將參與到行政權力的分配中來，街區內將會以社區管理委員會爲中心構建基層社會權力網路以及權威合法性的組織依託。
最後，我認爲以街道辦事處爲中心的社區行政權力體系將使城市街區事實上成爲一級政府，而不再只是派出機構，以社區管理委員會爲樞紐的社區組織網路的擴展將會進一步拓展社會中間層，使社會自治領域得以同時延展，因此在中國街區內部，國家與社會自治空間之間並非一定是此消彼長的關係，而是有可能處於一種共生共長、良性互動的關係，從而形成強國家、強社會的態勢。但它們之間的制度性的權利界定目前還不明確，行政權力的膨脹和缺乏監督存在著誘發衝突的可能性。
二.框架與概念
國際上關於西方城市社區權力的研究主要存在三類途徑：一類是“精英”途徑，通過對城市社區內精英的研究，社區內權力分配被看作是不平等的，由選舉産生的官員對社區的一些重要決策沒有影響力，權力主要掌握在沒有官職的商業精英手中（Hunter，1946）。[2]二是“多元”分析途徑，通過對社區內決策過程的分析，美國城市社區內部被認爲存在多頭民主，在各種少數人團體的相互影響下，選舉産生的行政長官在決策中起著核心作用（Dahl，1961）。[3]三是吉爾耐和吉登斯提出的“民族——國家”途徑。吉爾耐認爲從傳統到現代的社會轉型就是社區受國家和全民文化的全面滲透。[4]吉登斯則進一步說明民族——國家的成長史是社區內部人民不斷從地方性中“解放出來”，直接面對國家的全民性規範、行政監視、工業管理、意識形態的影響和制約的過程。社區從以往的較爲自主的區位走向全民社會的行政細胞化。[5]
因此，我們將街區看作國家力量不斷滲透與各種社會力量相互交錯的空間。一方面我們將根據街區以行政空間劃分爲依據的特點，觀察超地方的國家力量的影響，另一方面我們將街道精英不僅僅看作受宏觀社會結構影響的被動者，而且還將其看作不斷進行組織創新和制度創新的能動者（agent），並與地方性的民間力量相聯繫。因此我們的研究將從對社區權力結構的兩個方面的描述入手，一是社區行政權力的建設過程，二是街道內社會組織在權力秩序中的全貌。
組織、權力、資源和網路是本研究的主要概念工具。選擇這些概念的理性假設有四條：①組織是城市社區內主要行動單位，組織化的力量是參與街區內權力分配的主要因素；②權力秩序將最終決定社區組織之間的關係，從而決定社區結構；③資源是組織參與社區內權力分配的一個關鍵性動力，組織依靠資源擁有的多少來決定其在權力秩序中的地位；④這一參與過程在一定的社會關係組合即網路中進行，網路結構最終表示出權力秩序。
從操作層面上看，我們的研究目的就是力圖揭示出在社區結構變遷中，街區內各組織如何利用和創造各自的資源來在一定網路中參與權力分配的過程，並對進一步的改革提出建議。
三.個案概況
五裏橋街道位於上海市盧灣區南部，北起斜士路，南沿黃浦江，東臨製造局路，西至日暉港，處於城市中心地帶，占地面積3.07平方公里。人口達8.1萬，住戶3.1萬戶。[6]該街區主要特徵是：
（一）街區與城市歷史同步。五裏橋自上海開埠以來就有人群聚居，中國最早的洋務企業之一——江南製造總局就建在此處。以前這裏是舊城邊緣的工人棚戶區，建國後工人棚戶區逐步減少。近幾年，內環線、成都路高架橋、日暉港碼頭的興建使五裏橋街區一躍成爲交通樞紐。
（二）街區人口構成變化大。近幾年隨著大量的拆遷工程，大批的老居民搬出石庫門，大量的新居民遷進南園小區、盧灣花園等新大樓。人口構成開始由以往“石庫門裏同乘涼”轉向同層之間不相來往的城市特徵。異質化程度增高，人口也趨向老齡化，約有1.5萬人口在55歲以上。
（三）街區經濟發展快。由於處於交通樞紐地位以及老牌企業的底子，五裏橋工商貿易均有良好勢頭，1995年産值達到2.46億，利潤達794.3萬，街道內有市、區屬大小企事業單位200多家以及20多個大型工地。
（四）組織體制健全，改革步子快。五裏橋街道作爲老城區，街區內行政性組織、企事業單位以及工青婦等人民團體均比較發達。更重要的是五裏橋組織體制改革在上海市是試點，走在最前面，它的變遷能比較完整地反映出街區權力與組織體制變遷迄今爲止的全過程。
四.從虛擬到實體：行政建設過程
1.1949∼1966：權力更叠，行政建設的開始
在1949年以前，上海市爲民國政務院的直轄市，在街道內仍沿襲傳統的保甲制度，並無街道辦事處的設置。解放以後，保甲制度宣佈廢除，市區在原10∼15保的區域範圍設立一個區接管委員會派出機構接管辦事處，其主要任務是在區接管委員會的領導下從事戶政、調解、救濟工作。1950年五裏橋接管專員辦事處改名爲冬防辦事處，1951年又改名爲區人民政府第九派出人辦事處，辦理區政府下達工作。
從1952年開始全國進入了國家政權建設過程。據當時辦事處主任蔣才根回憶，街道在1951年以前大致工作內容有救濟、宣傳、選舉等十項，[7]這些工作都很有成效，新中國迅速消滅城市裏賣淫、吸毒等各種醜惡現象與街道組織的這些工作是分不開的。國家權力通過對基層社會的強控制，完成了政權更叠和合法性的重建。1954年《憲法》和《城市街道辦事處組織條例》的頒佈使行政權力迅速地延伸到各個街道，全國統一了街道辦事處的名稱、性質、任務和機構設置。1960年五裏橋建立了街道辦事處。作爲區人民委員會派出機構，街道辦事處設主任一人，專職幹部二人。街道辦事處工作並不複雜，在1966年以前，街道辦事處許可權小，權力也統一收到區政府。
儘管街道裏國家權力在現在看來很弱，但在當時卻較之于以前要加強，區政府的各項宣傳與社會動員都通過街道辦事處下到居委會，同時街道又成立三所二場一院：糧管所，房管所，派出所，江南和瞿溪兩個菜場以及衛生院，作爲區各職能部門的派駐機關進入街道。國家對基層社會的滲透大大加強，國家對社會的動員能力和監視能力也進一步增加，這集中表現在1958年大躍進時期。前街道党工委書記陳龍寶說：
“58年大躍進時，街道裏如婦女勞動解放、組織社區大煉鋼鐵，街道辦起了很大的作用。後來城裏又搞城市人民公社，五裏橋政社合一，既行使城市基層政府的職能，又行使街道集體經濟職能，極大調動了街道的積極性。”
然而這一國家與社會的高度融合由於整個國家的大躍進戰略的失敗而終究沒有維持多久。雖然有了這一周折，街道集體經濟卻保留下來。
2.1967∼1985：權力空場，行政建設的停滯
“文革”時期，1967年12月五裏橋街道辦事處被造反派奪權，街道實行党的一元化領導，街道設革命委員會，其工作由對居民事務和經濟事務的管理轉向開展接連不斷的政治運動，如鬥批改、大批判等，以及動員居民到農村安家落戶，動員知識青年上山下鄉等。這個時期街道權力完全集中在革委會手中，行政建設完全停滯。
1978年，文革結束以及隨之而來的撥亂反正開始影響到街道。[8]1979年，街道革命委員會被撤銷，街道辦事處的名稱重新恢復。1980年，全國人大常委會重新確定《城市街道辦事處組織條例》的有效性。這樣街道辦事處開始恢復1966年以前的職能。但是恢復並未促進行政建設的推進，體制仍是以前的框架，街道仍作爲區政府的派出機構，連一級基層政府也不算。
區政府地方辦吳菊芳說：“80年代以前街道辦工作是不被重視的，區政府政策實施主要通過各職能部門，然後再由各局傳達到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動員，以及隨同稅務人員和工商人員進行檢查等。”
可見街道辦事處的權力只能局限在與街道居民角色有關的行政事務和公共事務上，主要負責對居委會的指導工作，各職能部門（簡稱條）佈置的任務與上級文件精神通過它下到群衆組織裏去或者配合條上機關工作，同時將街道居民日常生活的意見反映到上一級政府，這樣它在整個權力網路中，基本上屬於被動從屬的末梢地位，相當於一個驛站，上頭連接基層政府，另一頭是街道的主要社會組織——居委會。
區政府各職能部門這時在街區內派出的機構俗稱“五所一院一場”：工商所、房管所、派出所、糧管所、環衛所、地段醫院和菜場，它們在級別上屬於“院內”（即行政關係在區政府），因而權力地位要稍高，他們更多地代表區一級來管理，與居民組織缺少直接的聯繫，在管理上常常要依賴於街道辦事處。[9]
這兩類政府組織之間在80年代以前基本各自爲政，這種疏遠被稱爲“條塊分割”，以工商所爲例。這段時期工商所並未按地域劃分，而是按專業劃分，全區分三類所：個體所、企業所和市場所。其行政權力由區工商局授權到各所，街道辦只負責配合其行使。現五裏工商所所長周灝說：“我們那時與街道辦沒有什麽關係，街道辦有什麽事要分別找各專業所協調，比較麻煩。”而街道辦呢？錢瑋說：“街道的工作只能是請人幫幫忙，如房屋漏水，道路修建等居民反映的問題，我們只能把房管所的同志請來，靠交情，給面子，問題才能解決。”
雖然條上權力位置要高一點，但是街道官員卻普遍反映條塊矛盾雖然那時也存在，但並不突出，原因在於他們擁有的權力資源都太少，都只是被動地服從上級命令，因而也不會有多大利益可引起衝突。從整個社會看，街道還只是權力的空場，以至於一位居民說：“以前從來沒想到這裏還有個街道。”
那麽基層的權力資源究竟主要在什麽地方呢？街道辦事處主任楊建榮說：“街道的很多職能都被單位取代了。”五裏橋那時有360多家企事業單位，每個單位都是一個“小社會”。各個單位雖然隸屬于同一社區，但其權力資源，無論人事調配、工資編制還是管理許可權都隸屬於本行業和系統，與街道無關。隨著單位自身擴展，單位變成一個個相對封閉、獨立的社會共同體，同一街區的單位之間很少聯繫，這種全能型的單位組織産生了兩方面影響：一是政府的權威主要通過單位放射狀地深入到個人生活，而街道卻由於單位彼此封閉而難以成爲權力網路的樞紐。社會權力變成“虛擬”；二是“政社合一”的單位制使整個單位制外的社會空間與國家形成相對剝離。
3.1985∼1995：權力膨脹，行政秩序紊亂
80年代中期，政府改革重點從農村移向城市，雖然街道並未成爲當時關注的重點，但是企事業單位內部打破大鍋飯的改革在街道內引起一連串的震蕩。表現在：
（一）單位制內部的改革使原有單位功能溢出，在明確生産經營的主要職能後，如職工再就業安排等都由企業付出一定成本後轉移給“社會”，而這個“社會”具體就落實到街道上，五裏橋街道被企業轉移過來的社會職能多達三十多項。
（二）改革也使單位制外的社會空間急劇膨脹。個體工商戶、私營企業、流動人口等都是原單位難以控制的，但這些人群又都在街道內，同樣需要街道來管。
（三）居民對社區生活質量的要求不斷提高也使街道內行政秩序發生動蕩。隨著居民生活水平的提高，居民對社區環境社區服務有了更高的期待，同時法律意識的提高也使居民敢於維護自己的合法利益。
（四）促使街道震蕩最大的是迅速的城市建設需要。在“三年大變樣”的口號下，五裏橋街區相繼開始了內環線、成都路高架橋等大型工程的建設。圍繞這些工程的居民安置，都需要加強基層行政管理的力度。
這時由於法律上缺乏規定，上級政府又沒有統一的明確授權，使街道內部的行政秩序很混亂，具體表現爲“條塊衝突”，許多城市管理的任務層層落實到街道，但街道又沒有明確的職權，只能是“看得見，摸得著，管不了”，而條上各機構雖有權管，但由於不與居民直接關連，又沒有足夠的人力和物力來管理，就乾脆推給街道去做，街道官員形象地說這是“狗捉耗子貓督戰”。
司法辦主任李豔橋說：“比如說防火工作，收取消防聯防費本由派出所和財政部門去收，但他們卻一直讓街道的防火委員會去做，但是我們卻沒有處罰權，這樣當同居民發生收費矛盾時，就不得不又去職能部門‘求救’。”
錢瑋說：“比如派出所對外來人口管理，派出所只管收三費：治安費、城建費、登記費，管理卻很少，而外來人口造成的街道問題，如計劃生育、住戶治安、民工隨地大小便都引來居民很大的不滿，最後還是要街道解決。”
這樣的條塊矛盾應該說在建立起街道辦以來就存在了，但爲什麽在80年代卻這樣劇烈呢？原因在於無論是塊上還是條上權能都開始膨脹，而街區內獲取利益資源的機會增多，使條與塊都試圖通過各自權力來爭奪資源，而這一爭奪又沒有明確的規則規範，由於兩套街道政府組織的職能重疊這一催化劑，使得80年代後期出現行政秩序的紊亂情況。
從塊上來說，據五裏橋街道自身統計，街道辦具體工作已達150多項，[10]隨著城市迅速建設，還有更多的臨時任務通過區裏各職能部門向街道佈置，以致有戲語說：“街道是個筐，什麽工作都能裝。”相對於如此多的任務，街道辦對原有的許可權自然感到少了。但是也正因爲被授予如此多的職能，街道辦在行政權力秩序中的地位也開始受到重視，我們如果不把權力看作法律規定的條文，而看作實際行動中的影響力的話，那麽街道辦的權能在這一段時間實際上膨脹了，在這個時候，街道辦的職能已完全涵蓋了一個區域性政府的全部職能。按楊建榮主任的話，除了沒有人大政協外，已經是一級“准政府”。
而條上的權力雖然沒有明顯地下放，但是卻有更多的職能部門向街道延伸，除了原有的五所一院一場外，又有綠化委員會、環保監督等各種新機構，其管理的範圍也隨社會空間的擴展而擴展。
正是條與塊上權能膨脹才加劇了行政秩序的紊亂，而各自利益的考慮又使得條塊矛盾難以解決。[11]這時條與塊之間也曾經試圖緩和衝突，街道爲此組織聯席會議，但由於權利不明，聯席會只能“聯而不席，議而不決”。
總之，由於缺乏各自權力的界定，使急劇膨脹的條塊權力之間衝突加劇，另一方面由於絕大部分街道事務由政府組織一手獨攬，政府組織又不堪重負，行政效率的降低使政府權威出現了危機，這一切終於導致了1995年中期開始的社區制組織體制改革。
4.1995年至今：權力重組，行政力量的增長
1995年5月上海在10個區的10個街道開始“兩級政府，三級管理”的試點，五裏橋便是其中之一。其實“兩級政府，三級管理”的工作早在1988年∼1989年就曾經嘗試過，但當時並沒有觸及組織體制框架的變動，而1995年以來的改革卻對街道辦事處內部組織結構與權力格局的地位産生了實質性的影響。五裏橋組織體制改革的重點是權力重心下移，權力明確下放，強化街道一級，尤其是街道辦事處的許可權。街道辦事處成爲一級管理得到明確。五裏橋於1995年12月開始按照市區體制建立內部專業委員會，對區部分派駐機構進行歸口管理，這實際上是將街道上的條機構並入塊中，事實上形成了一級統一的完整的政府，這種“以塊爲主，融條於塊”的組織創新緩和了原有的條塊分割、各自爲政的矛盾。
街道辦事處被授予下列許可權：（1）部分城區規劃的參與權，（2）分級管理權，（3）綜合協調權，（4）屬地管理權。這些授權中，以第三項綜合協調權至關重要，它使街道辦成爲街道行政權力的中心。雖然條塊在街道上並不是單純的領導與被領導的關係，但是協調權能使權力在街道辦內穩定下來，減少了社區內權力空白。
1996年5月五裏橋街道設定了四個委員會：市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政委員會。委員會設置是將原有的街道辦事處的科室改爲內設科室，而條上各機構並入委員會。
這一組織創新，使各條權力融入街道，街道的權力完成了一次整合，條並未因此減少權力，相反在街道辦事處擴展中，各種新的條上派駐機構相繼成立。而街道的權力卻大大增加了，不但環衛所等原屬條上的機構直接並入街道，而且由於具有會簽權，[12]使未並入的條上各機構也明確地受到街道統一協調。這樣使街道政府的權力通過各條構成了一個初步的權力網路。
以社會治安綜合治理委員會（以下簡稱綜治會）的運轉情況爲例，綜治會由原來的綜治辦（內含司法科）擴充而成，一個重要的變動是將警署納入綜治會，警署署長爲街道党工委委員。這樣加大了街道辦的治安工作力度。
綜治會辦公室副主任李豔橋說：“以前小區的鐵門、圍牆、燈光三大工程，職能部門不管，都推向街道，街道不能往下推，但街道沒有執法權，還得求助於警署，靠的還是私人關係，現在情況有所變動，警署署長成了綜治委成員，這樣就有組織協調能力，辦事也有效率多了。”
但是因爲綜治委被明確不能成爲第二個派出所，所以至今無執法權，主要是在嚴打期間協助公安部門工作，動員人民群衆檢舉揭發、提供線索等。李豔橋說：“到現在爲止，我們的綜治委究竟有什麽職能，還並不清楚，權力也還沒有下放，例如防火，單位不聽，因爲我們沒有處罰權，但這件事又交到街道。這使我們工作很困難。”
因此真正的融條於塊還有一個過程。根據調查，五裏橋除了屬地管理權六項中的三項權基本落實以及分級管理權中戶外廣告權基本落實外，其餘只是部分落實，而一些重要的許可權，如菜市網點佈局、公安治安管理、戶籍與糧籍管理均未落實。其他街道也有類似情況。
行政權力明顯地在街區內擴大和統一。但如果僅僅是行政組織的膨脹，那麽街區政府體制不過仍是上一級政府體制的縮影，機構的“膨脹——精簡——再膨脹”的怪圈還會照樣發生在街道政府內，五裏橋組織體制改革的一個重要步驟是建立了一個新的半行政半自治組織——城區管理委員會。新的社區組織的整合正是通過它來運作的。
五裏橋城區管理委員會成立於1995年12月底，它由街道辦事處、條上各部門、街區內人民團體、企事業單位、居委會代表以及居民群衆代表組成。這個組織建立的目的，按楊建榮主任的話說，是要充分發揮政府在社區建設中的主導作用、企事業單位的資源作用、社會團體的仲介作用和居民群衆的基礎作用，從而動員起社區內各種力量參與社區建設和社區管理。簡言之，就是要社會化管理。
城區管理委員會的成員均爲兼職，其主任委員由党工委書記兼任。它的活動形式主要是街道主持的社區事務協商會議。這種會議按照居委會設置十幾個社區協商組織，定期召開，參加者有街道辦官員、居委會、所在街道上的各企事業法人、社團和有名望的居民代表。在會上由參加者提出居委會內需要進行協調的事項，再由街道進行協調合作。[13]當然居民的有些提議在明顯不能滿足的情況下，各職能部門也必須在會議上作出解釋。會議體現了一種上下溝通的功能。
雖然從表面上看城區管理委員會本身還只是一個虛體，但是這個組織實際上已成爲連接街道政府、各單位組織、人民團體以及群衆自治性組織的一個中心樞紐。街區內的各個組織在這個會議上碰頭，並在街道辦事處的協調下共同推進社區政策的實施，同時也對社區權力體系完成一次整合。從政府的角度看，這實際上使街道政府的政策獲得一次全街區的支援，增加了權威性。
另外，城區管理委員會還給政府卸掉了過重的包袱，把原來由政府一手包辦的許多社區事務轉移給社區整個組織體系來承擔，這樣街道政府職能發生了轉移，許多職能在政府的支援和引導下轉移給社區組織進行自我管理。
但是從社會層面看，這一組織的建立卻在政府獲得合法權威之外有著另一層含義，即意味著社區內各種非行政性組織開始加入到對社區的管理中，意味著他們參與街區權力的分配。現在政府承認的城區管理委員會的許可權有：工作建議權、配合協調權、檢查監督權，這些權力使城區管理委員會如同街區內的“小政協”。
儘管城區管理委員會目前的形態還呈現著一種過渡形式，但它已體現著行政建設在基層社會的特殊性，表現出城市社區行政建設不同於其他國家政權建設的特徵。
值得我們關注的還有這一時期行政建設的動力。推動1995年以來行政建設的資源有，政策資源、財政資源和精英資源。[14]正是由於以上資源，才使得城市社區開始了實質性的行政變革，街道辦事處正過渡爲一級准政府。
五.從一疊走向三疊，組織網路的生長
1.組織概況
街道組織細分有五類：（1）政府組織；（2）政黨組織，主要指共產黨；（3）企事業單位組織；（4）社會團體；（4）半行政半自治性組織，包括居委會和城區管理委員會。
行政組織我們已加以論述，條塊組織之間真正構成網路是在1995年下半年融條於塊以後才開始構建起來。這一網路正在建構中。
五裏橋街道政黨組織除了共產黨組織外，主要民主黨派就是九三學社和致公黨。但真正把握城市社區政治權力的是共產黨。街道黨工委及其所屬的各類黨支部構成一個強有力的組織網路，它不但領導著社區內的行政力量，而且也滲透在社會的各個層面，領導著整個社區的各種合法組織的活動。
五裏橋街道大小企事業單位組織共360多家，這些單位在街區內長期以來一直是封閉的“小社會”，隨著1988年以來的共建活動才開始參與街道內社區建設。他們自身的行業網路並不屬於城市單個社區，在1995年城區管理委員會成立以後才納入社區組織網路中來。
街道裏社會團體在1978年以前只有共青團、婦聯，80年代隨著街道經濟發展才成立工會。近年來這一類半官半民的社會團體蓬勃發展起來，如文化聯誼會、科普協會之類的社會仲介組織據街道辦估計共有23個。[15]儘管這些社會團體很多，但許多本身就是超越街區範圍的社會團體中的一個末梢，在街區內並不能形成網路，只有在新的組織——會館（社區服務中心）成立以後，一個社區服務的組織網路才真正建立起來。
街道裏最活躍的群衆組織是居委會，居委會並不單純是一個自治性群衆組織，而是擔負著很多行政性功能，並接受著街道的直接指導。定期的社區事務協商會議正將各個居委會納入到社區組織網路中來。因此從整體來說，街道內真正可能構成組織網路的只有政府組織、黨組織以及社區服務中心和居委會組織。
2.街道黨工委與里弄黨支部
五裏橋街道的黨委成立於1960年，到1989年才改爲街道黨工委。在以前，街道黨委是選舉出來的，由各居委會支部推選出代表，街道召開黨代會，選出書記和黨委委員。
但是這種産生方式與街道辦作爲一級派出機構的行政序列卻不對稱。辦事處由於是上級任命的，行政程式不複雜，而街道黨委由於是被選舉出來的，程式較嚴格和複雜，有事都需要通過一定會議程式。
陳龍寶書記說：“由於街道黨委是選舉出來，造成許多事情不能馬上解決，要積累到一定程度才能開大會解決。舉個例子如幹部提撥，現在是行政上提出候選人，經党工委討論，聽取各方面意見就可以了，但原來行政上沒有權力提，黨委要到年底開党的大會時才能討論。而且黨委干預行政太多。”
1990年街道正式成立了黨工委，確定爲區委的派出機構。黨工委的組織機構有書記、副書記、紀委、組織科、宣傳科、工青婦，其職能是對社區內政治、經濟和社會發展進行全面領導。
儘管實現了党對具體行政事務的不插手，但因爲像街道辦事處主任、警署署長都是党工委成員，他們都要對黨工委負責，重大事項也必須經由參加的黨工委會議討論和決定。因而黨工委實際上仍處於整個社區正式權力的中心樞紐地位。
“二級政府、三級管理”的改革同樣觸及到黨工委的建設，經區委授權，街道黨工委在本轄區享有下列許可權，（1）重大事項的決策權；（2）幹部任免權；（3）黨風政紀監督權；（4）基層黨組織和黨員的管理權。除了對街區行政的領導和監督作用，街道黨工委對內主要將工作的重心下移，重點放在加強基層黨支部的建設上。街道內20個居委會設立了20個里弄黨支部，此外還設立了經濟黨支部，離退休黨支部，文化黨支部，綜合黨支部和機關黨支部，共有黨員1570名。
在街道裏的黨員，95％是退休黨員，但正是他們構成黨組織網路裏的核心成份，並有效地推動著社區建設，而黨工委與里弄黨支部的聯繫方式是黨建聯席會議。每周一次聯席會議就黨內事務進行溝通和協調。通過這種方式，黨組織網路進一步完善。
3.會館：連接政府與社會的橋梁
五裏橋市民會館的籌建是在1996年8月，街道和區共投資150萬翻修原街道託兒所建成會館。會館建立的目的，主要是將原有的各個居委的社區服務中心聯繫起來形成網路，同時將老年人學校、科普協會等也合駐在同一幢樓裏。
會館裏主要專案有四類，一是文化教育設施，如街道圖書館，文明市民學校等；二是醫療保健設施，如生育保健中心等；三類是休閒娛樂設施，如老年茶室，咖啡館；四類是社區服務設施，如社區救助電話，再就業指導中心等。
會館的成立，從宏觀的環境上看主要是外在政策推動以及內在體制要求的合力。去年市政府要求各街道進一步推進社區制度建設，其中主要是面對上海進入老齡化城市和大批國有企業職工下崗和待崗的壓力要求街道政府來參與解決。而另一方面街道裏各社區服務中心雖已形成，但還比較分散，由於各居委會社區服務資源不均衡，使社區服務受到限制。會館從整個街道出發將各服務中心聯繫起來，從而能發揮資源互補的優勢。正是基於這樣一個雙重考慮，街道會館便應運而生。
會館在解放以前是客居他鄉的同鄉會聚的場所，而現在卻成爲服務市民的社區組織網路的樞紐。在我們對市民的問卷調查中，有87.5％的市民表示經常來會館，89.2％的市民認爲會館確實提高了社區生活的質量，對他們來說，最吸引他們的是，這是一個非盈利性的社區服務組織，他們在這裏活動或求助於會館，在於會館確實能提供方便並且也很實惠。
那麽會館究竟是一個什麽性質的組織呢？從會館的形成來看，會館完全是政府主持下修建的，但從現有的組成人員來看，又都不屬於政府的行政序列，會館現在還沒有正式的領導人員，只有三名負責人，一位是退休老師，負責老年人學校，一位是招聘的下崗幹部，她現在全面負責會館具體日常工作，還有一位負責決定會館的重大事項，是退休的前党工委陳副書記。會館的其他工作人員均爲招聘的下崗職工。到現在爲止政府仍每年投入十五、六萬來維持會館的日常工作，其目標是使會館在一兩年後達到自負盈虧從而成爲一個具有自治基礎的街區內社會組織，可以說會館是一個典型的半官半民的社會仲介組織。然而它又不同於一般的社會仲介組織，除了鮮明的社區性以外，它還與政府緊密地結合在一起，不但街道政府在這裏建立了接待室，而且街道政府主持的許多活動也在這裏舉行。[16]它作爲社會仲介組織，又成爲政府形象的窗口，可以說是連接市民與政府的橋梁。
因此儘管各街道的會館構建方式不同[17]，我們仍可以把會館看作一個對政府權威具有支援性的社會組織，它鮮明地體現國家參與構建社區組織，又通過建構這一類社區組織來獲得居民對其合法性進行支援的互動過程。
4.居委會
居委會由冬防隊1952年轉變而來，長期以來，居委會雖然法律上定爲群衆自治組織，但實際上卻擔負著街道派出機構的功能。它具體執行著街道傳達的各項任務，同時又承擔著各項考核。
例如瞿南居委會現在共有11人，轄及南園小區及其周圍地區2700多戶家庭，這11個人中只有3個人是屬於正式事業編制，其餘爲招聘的合同制幹部，包括退休的居委會幹部，退休職工，下崗紡嫂和回城知青。其職能對應於街道職能，它的管理有7條線：治保、調解、衛生、民政、老年、計劃生育、社會教育、文化教育。其主要工作方式是組織發動群衆完成居委會的各項工作，居委會主任吳希君說：“居委會沒有什麽權力，唯一的權力就是組織發動，如衛生月到了，我們要迎接衛生考核，就一方面居委會自己組織人手打掃，另一方面宣傳發動各家各戶自己打掃好自己門前一攤子。”
雖然這樣說，但事實上，居委會可能是街區內最有權力的社會組織，街道辦派遣聯絡員和居委會幹部一起管理居委內的事務，完成各項行政任務。另一方面居委會主任由居民代表大會選舉産生，又體現出自治的一面。這兩方面使居委會一直難以定位，在居民看來，這是政府的組織——什麽事都認爲居委會有責任管理，而在政府看來，其地位就比較複雜了，一方面似乎把它看作群衆組織，居委會主任由選舉産生，居委會幹部不被納入行政序列，居委會也沒有行政經費的撥給；另一方面又似乎認作是行政組織，不但許多行政性命令傳達到居委會，而且行政考核也落到居委會上，使居委會像個水龍頭，誰都可以擰一擰。
居委會的尷尬地位其實反映出國家行政能力的尷尬處境，一方面國家試圖將行政能力滲透到社會的最基層，另一方面在這樣一個超大國家裏其財力與人力的制約又使行政組織難以發展到基層，於是只能通過居委會這樣一種不依賴政府財力的組織形式來完成政府行政的監控職能，但是這卻使居委會的職能與其權力不相對稱。[18]
然而儘管這樣，居委會的權力在社區制改革中畢竟是緩慢增長著，隨著議事層和工作層的分離，工作層裏充實了一批年富力強的下崗紡嫂，工作效率提高。作爲議事層，居委會被吸收進城區管理委員會的社區事務協商會議參與議事工作，在每半年一次的居委會社區事務協商會議上，居委會享有明確的工作建議權和批評監督權，對於不遵守會議決定的單位，相關居委可以向其催促或向街道彙報，由街道督促其解決。
由上我們從一個側面也看到：城區管理委員會作爲一種半行政半自治性組織，正在迅速將各種社會團體及居委會吸收進權力秩序中來，從而形成支援政府權威的非正式的權力網路.
六.結論與討論
1.關於社區行政建設
我用“社區行政建設”來描述從1949年以來街道權力的變遷。這一概念來自于杜贊奇的“國家政權建設”（Nation
Building）和Gunlicks的“地方政府重組”（Local Gonernement
Reorganization）啓發，這個概念試圖指出隨著民族——國家的形成以及城市化進程，城市社區正打破以往較爲自立的社區及其外聯的區位體系而受到國家行政力量的不斷滲透和強化，從而成爲“全民”社會的一個行政細胞。五裏橋街道辦事處從以前3個人的搭台到現在四委一辦的准政府正是這樣一個國家行政力量在社區內不斷增強的例子。在其他的街道裏雖然具體的組織結構各有不同，如殷行街道是四委二辦，濰坊街道是條塊並聯，但行政力量增強是一個普遍的現象。
儘管“二級政府，三級管理”的組織體制改革戰略提出的是“小政府，大社會”主張。但是在我們的訪談中，所有的行政官員都不同意“政府的職能和管理範圍在縮小”這種說法，事實上相對以前的政府職能和管理範圍，街道政府的職能和管理範圍確實在急劇地擴大，而權力下放的改革方向也使街道政府的權力進一步擴大，這樣的擴大從歷史上看正是一個國家對社會加強控制的表現。我們在五裏橋街道的改革中看到：隨著四委一辦體制的建立，行政網路的擴展使社會進一步融入國家權力體系的控制中來。正是這一趨勢使我們看到城市社區行政將使得街道政府權力不斷增長，就其現在的管理範圍和組織結構看，街道辦已具有一級政府的規模。
但我們也可以看到街區政府的權力模式將不同於上一級政府塊對條的強控制模式，而很可能是塊對條的協調爲主的弱控制方式。行政權力也不只限於政府科層內部，而將吸收社會的各種力量參與管理。其模式將是科層與參與相結合的模式。
2.權力的三疊組織網路
隨著社區制改革的深入，我們看到社區組織網路和權力秩序將發生變遷，在1985年以前的權力體系中，街道內的社會團體很少，行政內條與塊還彼此分割，真正形成網路的只有黨組織網路，党對行政的絕對領導，使作爲權力意志體現的政策都通過黨組織網路從街道黨委下到各里弄黨支部，構成權力的一疊組織網路。隨著政黨組織功能的調整，在90年代以來，街區內組織網路從一疊走向三疊。一疊是進一步完善的黨組織網路，第二疊是行政管理網路。在四委一辦的組織創新將條塊協調起來的同時，街道辦也通過派遣聯絡員負責加強與居委會溝通，行政網路化初步形成。第三疊是以城區管理委員會爲龍頭的社區內各種非政府組織構成的行政支援網路，社區內企事業單位組織、社會團體和群衆組織通過社區事務協商會議對行政權威進行認同和監督。
這種社區權力的三疊組織網路構成社區的基本結構，而城區管理委員會一方面聯繫著街道黨工委和街道辦以及條上機關，另一方面又聯繫著非政府的社會仲介組織和企事業單位組織，這使它同時聯繫著三重網路，因而正處於社區網路結構的中心地位，雖然城區管理委員會的地位還未被法律明確，但可以預測它是街區內整個權力秩序重組的關鍵。而這也使整個街區的權力控制方式不同于區政府的強領導權力控制方式，而是以協調爲主。從這個意義上，我們可以看到未來的城市社區權力秩序將不是單純的科層制，而將是以城區管理委員會爲樞紐的三疊組織網路的並置。
3.國家權威合法性的建立以及國家與社會關係
以上我們將社區內權力變遷理解爲一種行政建設過程，同時指出社區內組織結構爲權力的三疊組織網路。在作出這樣的描述以後，我們將回到本文開篇提出的問題：政府怎樣保持社會平穩過渡？國家與社會在基層社會中是怎樣的關係？
政府保持社會平穩過渡的能力依賴于國家權威在基層社會的合法性。合法性可以看作在一定的社會歷史條件下人們普遍接受的文化價值和社會規範佔有政治權力形式的正當性。[19]只有政治權力被社會認爲是正當的，政治權威才能獲得合法性認同。而這種合法性認同正是政治——社會保持長久穩定的根本前提。因此國家權力在社區中的滲透也可看作含有尋求政府合法性的意圖。
筆者認爲在城市社區，政府權威是通過兩條路徑來建立合法性的，一條是通過正式權力秩序，即通過超地方的行政網路的構建和完善來促使市民認同其權威，另一條則是通過以居委會以及其他地方性的社會仲介組織構成非正式的行政管理來使政府獲得市民支援。國家一方面通過加強行政建設，提高其正式行政效率，另一方面又通過大力扶持和建設支援政府的社會組織網路來使政府獲得威信。[20]
這樣一個合法性建設過程，正決定了基層社會中國家與社會關係的發展方向。關於中國的國家與社會的研究中主要存在著兩種理論的分野。一種是市民社會理論，另一種是國家中心理論。市民社會理論又分爲兩種思維模式[21]：一種是將市民社會作爲解釋模式來分析中國的國家與社會關係，[22]它試圖打破原有的“政治—經濟”模式的狹隘視野；另一種是將市民社會作爲實體建構來指出中國發展方向。[23]但它們仍依據西方市民社會概念對中國社會作應然性判斷，或者僅僅從宏觀上著眼，缺乏個案的論證。國家中心理論則認爲國家的作用在當代更應該受到重視。它也分爲兩派，一派是“回歸國家”理論，強調國家在政策制定和社會變遷中的核心角色，強調國家的自主性和國家能力[24]；另一派是“國家限度”理論，它雖然也強調國家的核心作用，但承認在社會力量下國家的作用受到限制（Mitchells
1991），[25]而中國的政治發展以國家爲本位，在強國家的狀態下，通過制度創新來確定國家限度。[26]這一理論雖然使我們認識到國家的作用及其限度，但是它也同樣在作應然性推斷而缺乏經驗的描述。並且，在對中國的研究中，國家與社會的疆界其實是難以區分的，國家限度也不易於確定。
當我們的研究從基層社會的角度來透視國家與社會的關係的變化時。我們發現在城市基層社會，國家與社會正往強國家與強社會的方向發展。一方面國家力量不斷增強，行政力度加大，另一方面社會組織網路也在政府扶持下不斷擴展，這同時也促進了社會自治空間的生長。在這裏社會與國家並不是一個此消彼長、完全對抗的關係，而是一個共生共長、相互融合的過程。
不僅如此，我們還可以看到，國家力量是通過將許多非政府的社會組織納入行政參與過程來進行有效增長，如城區管理委員會的建立。另一方面社會組織網路及社會自治空間的擴大也依賴于國家行政力量的扶持和推動，如會館的建設。國家與社會正在良性互動，相互磨合。但彼此的權力界限卻還缺少法律的明確的保障，因而這種關係仍然是脆弱的。
注釋：
[1]這一概念最早由華東師大劉君德教授提出，這裏中國的街區就其區位特徵類似於西方的城市社區，但其組織網路和權力秩序卻截然不同，我將中國的城市社區稱爲街區，以區別于農村社區。
[2]轉引自王振海、王存慧主編：《新視角下的政治——關於社區政治發展的專題研究》，中國社會科學出版社1995年版，PP108-110。
[3]參見Robert·Dahl:Who Rules,Yale,1961
[4]轉引自王銘銘：“小地方和大社會”，《社會學研究》1997年第1期，PP86-96.
[5]參見Authony·Giddens,The Nation-state and
Violence,Polity,1985
[6]個案概況內統計數位除標明的外，均指1996年。
[7]引自《五裏橋街道辦事處建制沿革資料》，五裏橋街道辦事處檔案館存。
[8]在五裏橋一個重要的表現就是大批知青返城以後，街道面臨著安置回城知青的政治任務，街道爲此興辦了很多聯社，形成新的街道經濟組織。
[9]比如向個體戶徵稅，由於稅務人員在街區內很少，與個體戶沒有什麽關係，因而個體戶常常不買他們的帳，而街道辦在個體戶辦執照的過程中常有關係，是熟人，就常常拉不下面子不給。
[10]當時街道辦的職能具體包括民政、司法、治安、衛生、居委會建設、環保、人防、綠化、市容交通管理、防汛防台、社會教育、計劃生育、安置待業青年和回城知青、招工、招生、勞動力管理登記、街道企業以及居委會社區服務指導等。此外還有名目繁多的入家入戶的宣傳活動、各種達標競賽以及各種普查工作。
[11]如房屋管理，由於上海住房緊張，一些居民在弄內搭建廚房，或者在公共曬臺上搭建小屋，但房管所卻推託不管。原因在於房管所通過默認，可以徵收房租，而折遷的矛盾房管所卻不願往身上攬，這樣居民的不滿又到了街道上。
[12]會簽權即條上各機構派到街道裏的領導的任命書必須經街道辦簽字同意，而且每年的考核，街道辦對其有工作的評議權。
[13]筆者參加過一次居委會事務協商會議，會議由街道辦事處主任主持，參加者有各科科長、居委會主任、環衛所所長、房管所所長、鐵一居委轄區內出租汽車公司、異形鋼管廠、附件廠、食品廠、電子儀器廠、中山路兩個商店還有警署中隊長等三十多人。會議首先由街道提出主要的議題，主要是簽訂社區共建協定，同時又有居委會提出由於高架橋修建，原有自行車棚拆掉，需要重修一個車棚。最後經協商，由物業公司出地皮，由異形鋼管廠出錢修建。會議由街道辦主任作了全街道的工作彙報，並聽取了各方面的意見。其後一個月，這個車棚便修建起來。
[14]自上海市委書記黃菊在1996年3月城區工作會議上作了關於街道改革的講話以後，盧灣區政府6月推出“關於全面推進新體制的實施意見”，並把盧灣區原有的八個街道合併成四個街道，隨後發出一系列文件，下放權力，進行改革。在財政上，爲了保證街道工作，區政府除了增加財政返還外，還設置了專項投入。精英方面，現任街道辦主任就是原來的區宣傳部副部長專門下調。
[15]這類社會仲介組織可分爲三類，一類是按經濟性質劃分的社會團體，如個體戶協會，工商聯絡小組；一類按文化教育性質分類，如科普協會、科技人員聯誼會、地區教育委員會；另一類是按社會福利性質分類，如殘疾人聯合會，老齡委員會等等。
[16]筆者看到的離退休黨支部的組織生活和第六屆居民代表大會的分組討論就是在這裏進行。
[17]例如浦東羅山會館不是由政府管理，而是由政府投資，委託一個外來的社會仲介組織——中國青年會管理，儘管這樣，羅山會館仍然表現出對政府的親和性。
[18]例如居委會裏的衛生，按道理應由環衛所負責，但事實上，環衛所沒有人力深入到小區，而對小區衛生的考核卻落到居委會頭上，居委會無權調動居民，只能自己動手。
[19]參見周光輝：“論政治權力的合法性”，《天津社會科學》1991年第1期，PP50-55。
[20]這一合法性建設方式與古代中國的王朝政權在農村的合法性建設似，在那裏政府一方面通過保甲的正式制度，另一方面通過家族進行非正式的管理。這樣的方式可能對中國這樣的超大國家的基層社會更具有有效性。參見吉爾伯特·羅茲曼：《中國的現代化》，江蘇人民出版社1992年版，PP111-126。
[21]參見鄧正來：“國家與社會——對市民社會研究的研究”，《中國社會科學季刊》（以下簡稱季刊）1996年夏季卷，PP177-188。
[22]其中分爲兩派，一派以爲中國已存在或正在出現市民社會，如Dirliks:"Civil Society/Public
Sphere in Modern
Xhina"，謝維和：“社會資源流動與社會分化：中國市民社會的客觀基礎”，《季刊》1993年夏季卷，PP5-12，另一派則認爲中國尚未出現國家與社會的分化，或者雖然出現了國家與社會分化，但不一定是“市民社會”的模式，如孫立平：“國家與社會的結構分化—中國社會結構的變遷研究”。《季刊》1992年第1期，PP69-76。
[23]其中一派認爲中國可以構建市民社會，如景躍進、鄧正：“建構中國的市民社會”。《季刊》1992年第1期，PP59，俞可平：“社會主義市民社會：一個新的研究課題”，《天津社會科學》1993年第4期，PP45-48，另一派則認爲中國近期內很難出現市民社會，如蕭功秦：“市民社會與中國現代化的三重障礙”，《季刊》1993年冬季卷，【編者按】186-199。
[24]參見Peter·Evens,ed al,Bring the State Back
in,Cambridge,1985
[25]參見Timothy·Mithell,"The Limits of the
State:BeyondStatist Approachesand
their
critics",American PoliticalnScience Reciew,Vol.85,1991
[26]