「國家機密」 誰說了算?

廖元豪/聯合報 2006.12.30


昨天國務機要費案再次開庭,但由於總統府未能配合法院要求交出所謂「機密資料」的核定編號,使得司法程序遭到阻礙。如果依照劉世芳副秘書長所云,即便法院直接向總統調閱文件都可能牴觸憲法第五十二條的豁免權。由此看來,無限上綱的「豁免權」或「行政特權」已經嚴重妨礙了司法權的核心運作—發現真實—而與憲法權力分立制衡的原理有所扞格。

除此,「行政特權」或「首長特權」的範圍之所以不該任意用來抗拒司法調查證據,更深層的理由是保障被告或其他訴訟當事人的權益。就以此案被告吳淑珍女士而言,由於國務機要費確實是以她的名義被領取出來,其犯罪事實已經推定成立。如果無法證明這些款項事後係用於公務,那恐怕就躲不開有罪判決。既然這些資料對被告權益如此重要,豈能任由總統或總統府扣住不放?而相關人陳總統居然不願提出讓第一夫人脫罪的證據,豈非荒謬之至?

從法律上來看,總統或總統府有無「拒絕配合法院要求」的權力呢?無論從「國家機密保護法」或憲法原理來說,答案都是否定的。

保護國家機密免於外洩,確是重要的政府利益。但「誰來認定」以及「如何認定」,都必須有一定的規範。且相關事項是否合法地被認定為機密,法院仍應有審查的機會—畢竟認事用法,是憲法賦予法官的職責。何況,在一個講究政府資訊公開的民主國家,政府機密本來就是例外,怎可任由總統或其他政府官員恣意認定?

依此,唯有已依據國家機密保護法第七條核定的事項,才是合法的國家機密。總統若沒有正式做成「核定為機密」的行政處分,相關資料不但應受司法審查,甚至應依政府資訊公開法予以公開;切不宜自行擴張機密範圍或發明法律概念,把未經核定的事項也說成是「實質機密」。而即便是已經核定的機密事項,也不當然能夠排除法院的調閱或審查,要不然哪來「法院辦理涉及國家機密案件保密作業辦法」呢?這個辦法不就預設「法院可以接觸國家機密資料」的前提嗎?

在憲法層次上,更不能任由總統或行政部門「說了算」。部分論者誤以為美國法院將軍事外交等國安機密定位為「不受審查之絕對特權」;事實上,美國法院的態度是:實體審查標準上可以相當「尊重」政府部門的認定,但程序上絕不能「全然放棄」審查。

在美國反恐戰爭中的一個著名案件中,被指控為「敵方戰鬥人員」的美國公民Yaser Hamdi請求法院提審並否認自己為敵方戰鬥人員。軍方在庭訊中不願交出詳細證據資料,卻只以軍事機密為由,敷衍地提出一份「書面說明」。地方法院抨擊這樣的作法無異於「政府說了算」;而最高法院也駁斥政府所主張「法院應放棄審查個案事實認定」之說法,回應曰「戰爭狀態並非總統權力的空白支票」。也就是說,證據還是得交給法院,由法院在個案中權衡。否則,三權政府就會被濃縮成一權獨大!

最後,雖然本案已經聲請大法官釋憲,但無論大法官是否受理,均不影響各級法院的審理程序。一方面,憲法解釋並不是大法官所獨佔的權力;另一方面,我國大法官幾乎從不干涉個案,而僅作一般抽象原則的指示。因此,在本案中到底有無調閱資料的必要,仍應由審理案件的法官進行個案審酌與決定。以釋憲為名,要求法官停止審判,其實是說不通的。

(台社成員,政大法律系助理教授,美國印第安那大學布魯明頓校區法學博士,移民移住人權修法聯盟顧問)